Дисциплинарный уполномоченный по частным исполнителям: «адвокат» или «свадебный генерал»

Как известно, проблема невыполнения судебных решений в Украине тянется годами. Из года в год в Европейский суд по правам человека поступают жалобы, ЕСПЧ и Комитет министров Совета Европы обращаются к нашему государству с просьбой найти эффективный механизм решения проблемы, европейские эксперты помогают с разработкой изменений, - но воз и ныне там. 

В 2016 году были приняты законодательные новации: Закон «Об органах и лицах, осуществляющих принудительное исполнение судебных решений и решений других органов» и Закон «Об исполнительном производстве». Было предусмотрено внедрение института частных исполнителей как эффективной альтернативы государственным исполнителям, призванной обеспечить оперативное сопровождение исполнительного производства.

Впрочем, с первыми шагами представители новой профессии столкнулись с максимальной жесткостью взысканий, наложенных Дисциплинарной комиссией при Министерстве юстиции за неубедительные «нарушения профессиональных стандартов». В связи с этим возник вопрос о соразмерности примененных санкций (временное приостановление деятельности или вообще лишение права на профессию) к тому проступку, который совершил частный исполнитель.

Некоторые решения дисциплинарной комиссии уже отменены в судебном порядке. Однако данная ситуация, во-первых, ведет к определенным рискам злоупотреблений путем устранения частного исполнителя от исполнительного производства, во-вторых, никак не способствует притоку новых людей в профессию.

«Необходимо создать баланс между ролью государства как регулятора профессии, как фильтра доступа и контроля качества и, с другой стороны, дать возможность частным профессиям саморегулироваться», - считают европейские эксперты. Сбалансировать роль Минюста призваны Ассоциация и Совет частных исполнителей Украины как представители самоуправления. 

На последнем съезде частных исполнителей было решено, что совещательным органом при Дисциплинарной комиссии станет дисциплинарный уполномоченный. В ходе конкурса не так давно ими стали Алексей Соломко и Елена Овчаренко (выбрана как резервный, но работу фактически они будут проводить параллельно). 

В ходе конференции «Начало деятельности дисциплинарных уполномоченных Ассоциации частных исполнителей Украины» Елена Овчаренко и Алексей Соломко озвучили задачи, которые, по их мнению, стоят перед новым механизмом.

Дисциплинарный уполномоченный повысит доверие к комиссии Минюста

«Есть надежда, что Минюст воспримет дисциплинарных уполномоченных как помощь, - отметил заместитель председателя Ассоциации частных исполнителей Украины Александр Сивокозов. - Это большой шаг, что наше сообщество реорганизовывается, готово сотрудничать с регулятором – Министерством юстиции».

Он добавил, что главной задачей дисциплинарного уполномоченного будет защита частных исполнителей: «Нужно еще разработать единый формуляр вывода, какие он должен включать разделы и вопросы, но уже официально с сегодняшнего дня частные исполнители могут обращаться за защитой своих прав к уполномоченному».

Со своей стороны, представители Минюста отмечают, что дисциплинарный уполномоченный будет способствовать повышению доверия к работе дисциплинарной комиссии. Его роль в ведомстве усматривают в подготовке выводов к заседанию комиссии и обобщении дисциплинарной практики.

Поскольку роль уполномоченного – совещательная, а не ключевая в принятии решений дисциплинарной комиссией (и он не голосует), изменения в законодательство, по мнению Минюста, не требуются.

Как отметили в Минюсте, не дожидаясь внедрения нового института, там продолжают анализ дисциплинарной практики, судебных решений и «начали подходить более системно к этому вопросу». В том числе, поскольку четкие правила необходимы и для нормальной работы государственных исполнителей.

Как свои задачи видят дисциплинарные уполномоченные

«До сегодняшнего дня частный исполнитель сам на заседании дисциплинарной комиссии пояснял правомерность своих действий, доказывал правильность своего поведения. Но, как показала практика, поскольку комиссия выполняет по сути квазисудебную функцию, необходимо обеспечить и все элементы рассмотрения вопроса о привлечении к ответственности», - отметил Алексей Соломко, очевидно, имея ввиду соблюдение принципа состязательности.

Он видит основную задачу уполномоченного в защите позиции исполнителя. «Однако уполномоченный – не просто «адвокат» частного исполнителя. Этого мало. Он еще будет представлять позицию Ассоциации частных исполнителей, Совета частных исполнителей относительно того или иного вопроса, который рассматривается на заседании комиссии», - добавил он.

Действительно, подать представление о привлечении к ответственности частного исполнителя может подать и сам Совет частных исполнителей, и в данном случае, не совсем понятно, в какой роли будет выступать дисциплинарный уполномоченный: адвоката или обвинителя.

По словам А.Соломко, еще одна задача – это подготовка и выработка стандартов оценивания работы и модели поведения частных исполнителей, которые не всегда могут быть урегулированы лишь нормами права, а также поддержание единой практики в работе дисциплинарной комиссии.

«Какие-то действия могли совершаться по неосторожности, и не было единого понимания состава проступка. Ввиду противоречий в законодательстве и неоднозначности судебной практики как раз наработка дисциплинарной практики будет ориентиром для частных исполнителей.

Таким образом, мы, наконец, перейдем к более подробному анализу этических норм. Кодекс профессиональной этики также нужно расширять», - добавил Александр Сивокозов.

Кроме того,  есть надежда, что выработанные стандарты будут восприниматься и другими органами в Украине, уполномоченными оценивать деятельность частных исполнителей. Речь идет, в первую очередь, о судах.

«Такое обобщение проблемных вопросов на самом деле касается и государственных исполнителей, поскольку правила и стандарты схожи», - добавил Алексей Соломко и подытожил, что «каждый частный исполнитель, который будет обращаться за помощью к дисциплинарному уполномоченному, всегда сможет получить квалифицированную поддержку», — на несогласованности законодательства осторожно сделала акцент Елена Овчаренко.

«Многие вопросы возникают из-за несогласованности законодательства. Если мы обратимся к формулировке оснований для дисциплинарной ответственности частных исполнителей, они достаточно размытые. Возможно широкое толкование этих оснований. В решении ЕСПЧ «Волков против Украины» было отмечено, что нечеткая формулировка оснований, которая позволяет широкий спектр толкования, ведет к нарушению принципа правовой определенности. Поэтому первая задача – внести определенность в вопрос, что является правомерным, а что – неправомерным или неэтическим поведением.

Сами частные исполнители должны понимать, какие их действия могут стать предметом дисциплинарного производства. Наша цель – предотвратить нарушение прав участников исполнительного производства. А значит, способствовать тому, чтобы ЕСПЧ, наконец, снял вопрос системной проблемы невыполнения судебных решений в Украине с повестки дня», - отметила Елена Овчаренко.

Отметим, что во время конкурса она высказала мнение о необходимости расширить виды мер ответственности, к примеру, ввести менее жесткие – выговор. Также она отметила широкую дискрецию Минюста относительно проведения проверок деятельности частного исполнителя.

«Нужна дифференциация контроля за организацией деятельности частных исполнителей со стороны Минюста. На сегодня очень широкие полномочия Министерства юстиции – в частности, при проведении проверок. Вероятно, следует проводить основательные проверки реже или сузить их основания, к примеру, проводить их в связи с жалобой», - отметила она. Ведь сегодня такие проверки могут быть своеобразной формой давления.

Нет в нормативном акте – нет нигде?

Примечательно, что институт дисциплинарного уполномоченного не упоминается в профильных нормативных актах, в частности, в Положении о дисциплинарной комиссии, утвержденном Минюстом. 

Судя по всему, соответствующих изменений придется ждать долго. По мнению Минюста, сейчас нет необходимости вносить изменения, а если они и необходимы, их должна инициировать Ассоциация частных исполнителей. Таким образом, объем возможностей уполномоченного, по сути, сводится к тому, что ему позволит дисциплинарная комиссия.

«В Положении есть формулировка, что органы Ассоциации могут представлять частных исполнителей на заседании дисциплинарной комиссии и подавать документы (а этим документом будет вывод дисциплинарного уполномоченного), которые будут приобщаться к материалам дисциплинарного производства», - отметил Александр Сивокозов.

«На сегодня закон не запрещает представителям Ассоциации присутствовать и подавать свою позицию комиссии. Конечно, голос дисциплинарного уполномоченного будет совещательным. Однако, если комиссия решит отклонить его вывод, это должно быть обосновано», - отметили представители Минюста.

Еще один вопрос касается злоупотребления правом на жалобу. Руководство Минюста привело статистику:  за все время деятельности института частных исполнителей поступило 700 жалоб от участников исполнительного производства. Из них было внесено только 34 представления на комиссию. В 23 случаях отказано в применении к частному исполнителю мер дисциплинарного взыскания.  В отличие от необоснованных жалоб на судей, участники исполнительного производства (в частности, должники) свободно и в любом количестве могут подавать жалобы, не неся при этом никакой ответственности.