Що приховує законопроект про захист прав інвесторів

Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку (НКЦПФР) затвердила Концепцію реформи інфраструктури ринків капіталу в Україні (Концепція), розроблену за підтримки Європейського банку реконструкції та розвитку.

На виконання Концепції був розроблений законопроект №6303-д від 04.07.2018 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо захисту інвесторів від зловживань на ринках капіталу», який вносить низку змін до законодавства України у економічній та фінансовій сферах, у тому числі щодо реформування фондового ринку та ринку цінних паперів в Україні.

Станом на березень 2019 року законопроект знаходиться на стадії розгляду у Верховній Раді України, але парламент не поспішає його розглядати. Така неквапливість парламенту стає зрозумілою, якщо взяти до уваги ті занепокоєння, які суспільство висловило стосовно змісту проекту.

По-перше, експерти звертали увагу, що законопроект спрямований, перш за все, на посилення повноважень НКЦПФР як регулятора, а не на захист прав інвесторів. Зміст законопроекту не відповідає його назві, оскільки він здебільшого про повноваження Комісії. При цьому Комісії, яка, по суті, є органом виконавчої влади, намагаються надати особливий статус, не передбачений ні Конституцією, ні законом «Про центральні органи влади».

По-друге, побоювання бізнесу викликають розширення повноважень НКЦПФР, пов’язані з проведенням перевірок та доступом до конфіденційної інформації. Таке розширення є загрозливим без створення повноцінної системи стримувань і противаг, яка має мінімізувати навіть теоретичну можливість будь-яких зловживань з боку службовців НКЦПФР. За проектом же представники Комісії з таким широким колом повноважень не несуть жодної відповідальності ані за свої дії, ані за свою бездіяльність.

По-третє, учасники ринку висловилися за те, щоб умовний збір, внесок чи інший обов’язковий платіж, що справлятиметься з учасників ринку для фінансування НКЦПФР, не став додатковим податком, збільшуючи фінансове навантаження на інвесторів замість його мінімізації.

По-четверте, діюча норма про державну реєстрацію нормативно-правових актів Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку Міністерством юстиції України у проекті скасовується. Тобто рішення Комісії не підлягатимуть державній реєстрації Мінюстом. Сумнівно, що це може позитивно вплинути на захист прав інвесторів.

Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері зв’язку та інформатизації, обурилася тим, що НКЦПФР надається право вимагати під час проведення перевірок від операторів і провайдерів телекомунікацій надання інформації про надані телекомунікаційні послуги відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 39 Закону України «Про телекомунікації».

Нерозуміння викликала також пропозиція щодо підпорядкування Комісії Президенту України і надання йому повноважень призначення на посади та ротації голови та членів Комісії. Відповідність цієї норми вимогам Конституції України потребує обговорення. За своїм функціоналом НКЦПФР є органом виконавчої влади, тому природно, щоб координатором її роботи був Кабмін.

Проектом фактично пропонується вивести регулювання фондового ринку з-під дії законів «Про засади державної регуляторної політики» та «Про ліцензування», а на голів і членів Комісії не поширюватимуться норми закону «Про державну службу».

Окремо можна сказати про порядок накладення Комісією санкцій, оскільки у проекті зазначається, що у встановлених Національною комісією з цінних паперів та фондового ринку випадках акт про правопорушення складається без необхідності проведення перевірки та передається до колегії. Крім того, постанова про накладення санкцій за правопорушення на ринку цінних паперів, ухвалена уповноваженим (уповноваженими) на розгляд справ, є виконавчим документом та підлягає примусовому виконанню у порядку, встановленому Законом України «Про виконавче провадження». У діючій редакції закону штрафи стягуються в судовому порядку.

Постанова про накладення санкцій, ухвалена уповноваженим (уповноваженими) на розгляд справ, може бути оскаржена в адміністративному суді протягом місяця, який обчислюється з дня винесення такої постанови. Таке формулювання суперечить принципам адміністративного судочинства та порушує право особи на ефективний захист.

І взагалі жахливою є норма про право Комісії у разі застосування тимчасової заборони права голосу, належного власнику істотної участі у професійному учаснику фондового ринку (крім банків), призначати довірену особу, якій передається право голосу щодо відповідних часток (акцій). Така довірена особа зобов‘язана під час голосування діяти в інтересах кваліфікованого та зваженого управління такого професійного учасника фондового ринку.

Занепокоєння викликають і такі окремі заходи впливу, якими пропонується наділити Комісію:

4) вимагати заміни посадових осіб професійних учасників фондового ринку (крім банків);

5) відсторонювати з посад осіб, які виконують управлінські функції в професійних учасниках фондового ринку (крім банків);

8) тимчасово, до усунення порушення, забороняти використання власником істотної участі в професійному учаснику фондового ринку (крім банків) права голосу у разі порушення набувачем істотної участі вимог, передбачених п. 373 ч. 2 ст. 7 цього Закону.

Комітет Верховної Ради України з питань європейської інтеграції звернув увагу на те, що проект не містить ряду важливих положень, зокрема щодо впровадження механізму запобігання вчиненню інсайдерських правочинів та неправомірного розкриття інсайдерської інформації, складення та оновлення списку інсайдерів, проведення зондування на фондовому ринку, встановлення механізму запобігання маніпулюванням на фондовому ринку, запровадження процедур стосовно програм викупу акцій, вироблення механізму стабілізації фінансових інструментів, розмірів та форми відповідальності за порушення законодавства на фондовому ринку тощо.

Звідки виникла ідея законопроекту

Відповідно до низки меморандумів з Міжнародним валютним фондом, Україна взяла на себе зобов'язання привести законодавство про фондовий ринок у відповідність із принципами IOSCO — Міжнародної організації комісій з цінних паперів. Для цього потрібно створити сучасну нормативно-правову базу для ринків цінних паперів і провести реформування регулятора ринку.

Чим займається ІОSСО:

• координація співпраці між регуляторами ринку цінних паперів різних країн з метою забезпечення ефективнішого державного регулювання національних ринків цінних паперів;
• обмін досвідом державно-правового регулювання ринку цінних паперів і впровадження досконаліших методів його регулювання;
• розробка єдиних стандартів поведінки на ринках цінних паперів і здійснення державного нагляду за міжнародними угодами у сфері обігу цінних паперів;
• взаємна допомога з метою забезпечення єдності й неподільності ринків цінних паперів та боротьби із правопорушеннями.

IOSCO розробляє стандарти регулювання національних фондових ринків. Документ «Цілі та принципи регулювання ринків цінних паперів» (IOSCO Principles) є основою для регулювання національних фондових ринків у більшості розвинених країн. Крім того, ця організація забезпечує обмін інформацією між регуляторними органами різних країн і веде бази даних з національних законодавств щодо фондового ринку.

У рамках IOSCO у 2002 році був розроблений багатосторонній меморандум про взаєморозуміння щодо консультування та співробітництва і обміну інформацією (IOSCO MMoU). У ньому йдеться про обмін його учасниками наступною інформацією:

• надання інформації та документів, що зберігаються в архівах запитуваного органу влади, стосовно питань, визначених у запиті про надання допомоги;
• одержання інформації та документів стосовно питань, визначених у запиті про надання допомоги, включаючи:

- актуальні документи, достатні для того, щоб реконструювати всі операції з цінними паперами та деривативами, включаючи дані про всі кошти та активи, передані на банківські та посередницькі рахунки, пов’язані з цими операціями, та з таких рахунків;

- документи, що визначають: реального власника та контролера, а також для кожної операції ¾ власника рахунку;,придбану або продану суму; час операції; ціну операції та особу і банк або брокера та брокерську фірму, які здійснювали операцію, а також інформацію, що визначає осіб, у реальній власності або під контролем яких перебувають нефізичні особи, створені в юрисдикції запитуваного органу влади.

Практика такого обміну інформацією вже довела, що він є ефективним способом припинення недобросовісної поведінки на фінансових ринках, яке часто носить транскордонний характер.

Приєднавшись до IOSCO MMoU, національний регулятор отримує можливість направляти мотивовані запити регуляторам інших юрисдикцій і отримувати необхідну інформацію для здійснення ретельної перевірки фактів зловживань з цінними паперами.

Наразі до IOSCO MMoU приєднались 112 країн-членів IOSCO, які контролюють понад 95% світового ринку капіталу. На європейському континенті Україна залишається єдиною державою, яка є членом IOSCO і не приєдналася до MMoU. Втім, наша країна очікує на приєднання. У лютому 2016 року її було включено в додаток В до багатостороннього меморандуму IOSCO MMoU.

Для міжнародних інвесторів приєднання України до IOSCO MMoU стане ключовим сигналом, оскільки це свідчитиме про відповідність законодавчого поля країни базовим принципам IOSCO, які визнані в якості основи надійності фінансових систем у світі та є найбільш авторитетним світовим стандартом у галузі міжнародного співробітництва і правозастосування.

На даний момент Україна залишається у так званому «чорному списку» для інвестиційного співтовариства (стратегічних та портфельних інвесторів, пенсійних фондів), оскільки нездатна дотримуватися взаємних зобов’язань перед іншими членами IOSCO MMoU через значні прогалини в наглядових, правозастосовних повноваженнях регулятора ринку, а також у повноваженнях у сфері доступу до інформації та міжнародного співробітництва.

Але крім наміру приєднатися до IOSCO MMoU країна повинна зробити певні кроки, зокрема:

• регулятор повинен надати для рецензії проект змін до законодавства країни, яке імплементує базові стандарти IOSCO, необхідні для приєднання до MMoU;
• регулятор повинен забезпечити подання проекту змін до законодавства до відповідного органу влади (парламенту);
• регулятор повинен надати інформацію про терміни набуття чинності змін до законодавства;
• регулятор повинен офіційно підписати MMoU.

Як заплановано змінити статус регулятора фондового ринку

Необхідність приєднання до меморандуму MMoU викликала необхідність внесення змін до законодавства, і законопроект №6303-д  є одним із кроків, спрямованих на досягнення цієї мети. Ним пропонується внести у певний перелік нормативних актів саме ті зміни, які так критикує професійна спільнота.

Так, Закон України «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні» пропонується докорінно змінити. Відповідно до ст. 6 законопроекту, «Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку є державним колегіальним органом, підпорядкованим Президенту України, підзвітним Верховній Раді України».

Умови та порядок надання відпусток та питання соціального захисту працівників центрального апарату і територіальних органів НКЦПФР визначаються Законом України «Про державну службу». Розмір та порядок встановлення надбавок, премій, інших виплат працівникам центрального апарату і територіальних органів Комісії визначаються відповідною постановою НКЦПФР з урахуванням положень Закону України «Про державну службу» (ст. 24 проекту).

Водночас у ст. 6 зазначено, що члени Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку не є державними службовцями, що суперечить наведеним вище нормам. Але при цьому «голова Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку… дає обов'язкові для виконання державними службовцями і працівниками центрального апарату та територіальних органів Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку доручення».

Здійснення державного регулювання у сферах ринку цінних паперів виключається з переліку адміністративних послуг та регуляторної діяльності, пов'язаної з прийняттям актів Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку. До того ж, НКЦПФР має отримати право звертатися до суду з позовами (заявами) у зв'язку з порушенням законодавства України про акціонерні товариства. Тобто фактично її повноваження поширяться за межі регулювання ринку цінних паперів.

Комісія отримає нову функцію визначення особливостей регулювання та нагляду за системно важливими професійними учасниками фондового ринку. Вона ж буде встановлювати критерії віднесення професійних учасників фондового ринку до системно важливих, а також проводити оцінювання учасників фондового ринку.

Відповідно до змін до Закону України «Про банки і банківську діяльність», Комісія матиме право отримувати на її письмову вимогу інформацію, яка містить банківську таємницю. Окрім того, депутати хочуть ввести у законодавство поняття «професійна таємниця» та заборонити її розголошувати. Також Комісія зможе передавати персональні дані органу іноземної держави-регулятору ринку цінних паперів, який є учасником IOSCO.

Пропонується також наділити Комісію повноваженнями проводити перевірки щодо наявності ознак маніпулювання на фондовому ринку та використання інсайдерської інформації. Окремо визначені повноваження щодо проведення перевірок:

• стану дотримання законодавства про цінні папери юридичними особами, строк дії ліцензії яких закінчився, або ліцензії яких на провадження певних видів професійної діяльності на фондовому ринку анульовано;
• наявності ознак маніпулювання на фондовому ринку, використання інсайдерської інформації, інших порушень законодавства про цінні папери та законодавства про акціонерні товариства, а також у порядку надання допомоги регулятору ринку цінних паперів іншої держави в рамках міжнародного співробітництва;
• здійснення діяльності на фондовому ринку без ліцензії, якщо законом передбачено отримання ліцензії для здійснення окремих видів такої діяльності;
• з метою контролю за дотриманням професійними учасниками ринку цінних паперів (окрім банків) вимог законодавства у сфері запобігання та протидії легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення;
• у порядку надання допомоги регулятору ринку цінних паперів іншої держави у рамках міжнародного співробітництва.

За результатами проведення перевірок НКЦПФР має надсилати учасникам фондового ринку обов'язкові для виконання розпорядження про усунення виявлених порушень законодавства.

Державне мито за реєстрацію деривативів та за операції з емісії цінних паперів, крім облігацій державних та місцевих позик, не буде справлятися.

Які зміни до кодексів пропонуються

Одна з пропонованих проектом істотних змін — заборона забезпечення позову шляхом зупинення рішень, актів Національного банку України, Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку, а також встановлення для Національного банку України, Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку, їх посадових осіб заборони або обов’язку вчиняти певні дії. Такі зміни будуть внесені як до Господарського процесуального кодексу, так і до Кодексу адміністративного судочинства.

Спори з НКЦПФР будуть підвідомчі адміністративним судам. Акти НКЦПФР можуть бути оскаржені виключно до суду в порядку, встановленому Кодексом адміністративного судочинства України.

Кримінальний кодекс доповнюється відповідальністю за розголошення не тільки банківської таємниці, а і професійної таємниці на фондовому ринку, а також за втручання у діяльність члена Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку.

Сторона обвинувачування у кримінальному процесі буде мати право збирати докази шляхом отримання від НКЦПФР матеріалів перевірки, проведеної на підставі та у порядку, встановленому ст. 9-1 Закону України «Про державне регулювання ринку цінних паперів в Україні». Це стосується кримінальних злочинів, передбачених ст. 222-1 та 232-1 Кримінального кодексу України.

Копія судових рішень у справах щодо злочинів, передбачених ст. 222-1, 223-1, 224, 232-1 та 232-2 Кримінального кодексу України, не пізніше наступного дня після ухвалення має надсилатися Національній комісії з цінних паперів та фондового ринку.

При цьому автори проекту забули про внесення змін до таких кодексів, як Бюджетний та Податковий.

Таким чином, можна констатувати, що впровадження європейських норм у цьому законопроекті є фрагментарним, а прийняття його в існуючому вигляді може нашкодити учасникам ринку.