Человеческий фактор мешает борьбе с рейдерством, — первый заместитель министра юстиции Елена Сукманова

Официальная статистика Генеральной прокуратуры Украины сообщает, что за последние 5 лет в стране зафиксировано около 1 700 случаев рейдерского захвата собственности. Особенно они часты в сельской местности, где владельцы земельных паев не всегда разбираются в юридических тонкостях правильной передачи земли в аренду.

Способно ли государство противостоять этому явлению и гарантировать как субъектам хозяйствования, так и простым гражданам сохранность их имущества и прав на него? Своими мыслями по этому поводу с «Судебно-юридической газетой» поделилась первый заместитель министра юстиции Украины, куратор вопросов государственной регистрации Елена Сукманова.

Беседовал
Сергей Глушко,
«Судебно-юридическая газета»

— Насколько актуальной остается проблема рейдерства в Украине? Встречается информация, что суды чуть ли не каждый день рассматривают дела, связанные с рейдерскими захватами.

— Обычно то, что сейчас называют рейдерством, подпадает под несколько статей Уголовного и других кодексов. В УК, например, есть статьи, которые касаются подделки документов, печатей, штампов и бланков (ст. 358), злоупотребления властью или служебным положением (ст. 364), служебной халатности (ст. 367). Они были и раньше, но после 6 ноября 2016 г. нотариусы, государственные регистраторы стали субъектами отдельных статей УК.

После принятия 6 октября 2016 г. Верховной Радой Закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно совершенствования государственной регистрации прав на недвижимое имущество и защиты прав собственности», или, как его назвали, «Антирейдерского закона», в Уголовном кодексе появилась новелла — ст. 365-2 «Злоупотребление полномочиями лицами, предоставляющими публичные услуги». Ею предусмотрено до 8 лет лишения свободы и конфискация имущества.

О масштабности проблемы можно судить по цифрам в отчете Генпрокуратуры, согласно которым в 2017 г. было открыто 400 уголовных производств по рейдерским захватам. Но там не расшифровано, что правоохранители понимают под захватами.

Часто мы слышим с экранов телевизора патетику, что Украину накрыла волна рейдерских захватов. Если в год производится от 10 млн записей в реестрах, то какой процент составят эти 400 случаев? Но в любом случае за каждым захватом стоим имущество конкретного человека, правомерно или неправомерно отобранное, и его дальнейшая судьба. Поэтому Министерство юстиции всегда будет обращать внимание на подобные случаи и будет их решать.

— Как происходит рейдерский захват?

— Взять, например, недавний громкий скандал с попыткой захвата фермерского хозяйства Александра Строгого в Харьковской области. Накануне вечером там действительно неправомерно перерегистрировали компанию: изменили директора, собственника и даже название предприятия. Дальше произошла попытка физического захвата элеватора и собранного урожая. Работники вышли на их защиту, и в результате — побои, стрельба, хулиганство в дополнение к уже названным статьям Уголовного кодекса. Кроме того, захват части урожая с юридической точки зрения является кражей.

Когда мы в первый раз посмотрели в реестр, то не обнаружили там ни одного документа, на основании которого регистратор совершил свои действия. Как только начал разгораться скандал, они появились, и мы пока не можем оценить, насколько они достоверны. Для этого существует экспертиза в рамках уголовного либо гражданского судопроизводства.

Вся эта череда событий и неправомерных действий и составляет рейдерский захват. Думаю, статистика прокуратуры состоит именно из подобных дел.

В 95% случаев, которые были названы рейдерскими захватами, есть некая предыстория, о которой мы не знаем. Но если задаться целью «сложить пазлы», можно найти информацию, что, например, несколько лет назад у предприятия был долг, который так и не погашен, и теперь другая сторона решила «перекрыть» его захватом какого-то имущества или урожая. Подобных неоднозначных бизнес-историй может быть множество.

— Каким образом Министерство узнает о рейдерских захватах?

— Мы что-то узнаем, когда событие уже произошло. Информация доходит к нам, когда пострадавший или причастный к событию человек знает о существовании антирейдерских штабов в регионах и Комиссии по рассмотрению жалоб в сфере государственной регистрации при Министерстве юстиции, если он выбрал не судебный, а административный вариант защиты и правильно составил жалобу. Однако есть масса примеров, когда люди сразу идут в суды, где открывают уголовные производства. Бывают даже случаи, когда проблемы между собственником и захватчиком решаются мировым путем.

— Какие схемы рейдерского захвата встречаются наиболее часто, и как с ними можно бороться?

—Традиционных схем очень много. Например, схема, связанная с судебными разбирательствами между мажоритарными и миноритарными акционерами, к сожалению, была, есть и будет. Вмешиваться в отношения собственников государство не вправе.

Пищу рейдерам дают также изменения в законодательстве. В 2016 г., как только появились реестры и была упрощена процедура регистрации, мы получили определенный всплеск злоупотреблений при регистрации корпоративных прав и недвижимости. Отреагировали тем, что в конце того же года был принят закон, которым вернули нотариальное заверение многих документов, усилили защиту электронных ключей и ввели для регистраторов уголовную ответственность за нарушения. Эта волна ушла.

В 2017 г. мы столкнулись с другими видами нарушений: двойными регистрациями аренды земельных участков. Например, есть большое поле, разделенное между пайщиками. Злоумышленники выбирали несколько пайщиков, каким-то образом убеждали их в чем-то, и те подписывали документы, значения которых не понимали, в т. ч. доверенность на обжалование действий в комиссиях. А дальше происходит обычная юридическая процедура: вдруг оказывается, что при регистрации договоров аренды были выявлены определенные формальные нарушения. Комиссия понимает, что это схема, но если есть нарушения, мы должны отменить эту регистрацию. При этом договор как источник прав остается.

Комиссия в результате пошла тем путем, что отменяет только регистрацию, а договор остается на руках у собственника участка и арендатора. Собственник в таком случае может опять зарегистрировать договор, но уже правильно.

Впрочем, схемщики иногда оказываются проворнее собственников. Сразу после отмены регистрации (этот момент отслеживает нужный регистратор), буквально через пять минут появляется запись с новым арендатором.

Замечу, что каждый регистратор по закону должен перепроверять возможное наличие регистрации до 2013 г., которая тогда существовала только на бумажных носителях. Если такой проверки не было, или регистратор перепроверял не то, что нужно, или не дождался ответа на запрос — вот и появляются два арендатора с двумя зарегистрированными в реестре договорами аренды. А дальше — кто первый соберет урожай.

Мы придумали следующий предохранитель — ввели механизм автоматического обмена данными между реестром имущественных прав и Госгеокадастром, который на техническом уровне эту проблему снял. С этого года мы практически уже не встречаем жалоб о двойной регистрации аренды земельных участков: как только регистратор вбивает номер земельного участка, из реестра подтягивается информация о наличии регистрации аренды. Если она уже существует, вход в это поле блокируется, и регистратор уже не сможет что-то изменить на техническом уровне.

Минюст выпускал методички, разъяснял регистраторам, проводил всевозможные информационные кампании, но человеческий фактор оставался и остается. Таким образом, мы поняли, что многие проблемы хорошо решать на техническом уровне, когда физически нельзя нажать на кнопку.

Самым последним предохраняющим средством стало техническое обеспечение принципа экстерриториальности. В законе всегда было записано, что регистраторы не могут регистрировать что-либо в другой области, но они игнорировали эту норму, пользуясь тем, что электронная система этому не препятствовала, ведь вначале мы рассчитывали на добросовестность регистраторов. Надежды не оправдались, и теперь регистратор не сможет совершать регистрационные действия за пределами своей области — электронная система все заблокирует.

Сейчас большой проблемой остается подделка документов. Это там, где не наша компетенция, где истина устанавливается очень долго путем экспертиз. Мы видим также много поддельных решений судов.

Определенным образом остроту проблемы удалось снизить, предоставив регистраторам и нотариусам доступ к демографическому реестру и реестру доверенностей, чтобы они могли проверять паспортные данные и выданные доверенности. Также готовится протокол обмена данными с Единым государственным судебным реестром. Мы уже подписали меморандум с Государственной судебной администрацией, который предусматривает, что до 15 ноября должен заработать автоматический обмен между реестрами Минюста и Единым госреестром судебных решений. Эта наша инициатива направлена на то, чтобы побороть проблему регистраций по поддельным решениям суда.

После введения автообмена при осуществлении регистрационного действия, во-первых, текст судебного решения будет подтягиваться в реестр автоматически, во-вторых, он будет автоматически сохраняться в соответствующем разделе, в-третьих, это будет документ из официального источника. Поэтому регистратор уже не сможет сказать, что решение суда куда-то исчезло или было каким-то другим.

Впрочем, поддельные нотариальные документы и подписи — это зона ответственности правоохранительной системы. И второй момент, на который хочется обратить внимание: у нас на сайте Министерства есть список отключенных регистраторов, где нотариусов всего 5–6%. Все остальные — это регистраторы коммунальных предприятий местных общин.

Встречаясь с руководителями сельских и поселковых советов, я всегда предупреждаю их, что теперь законность регистрации — это их ответственность. Эти регистраторы уже более двух лет не имеют никакого отношения к Минюсту. Злоупотребления начинаются там, где главы советов не контролируют работу своих коммунальных предприятий и сотрудничают с разными проходимцам. Коммунальное предприятие — собственность территориальной общины, но если там обнаруживаются злоупотребления, в ненадлежащем контроле почему-то обвиняют Минюст.

Таким образом, в сфере регистрации вещных прав на недвижимое имущество важен человеческий фактор и жесткий контроль со стороны местных органов власти. Ведь они получают не только дополнительные поступления в свой бюджет, но и груз дополнительной ответственности за их действия.

— Самой основной проблемой является, очевидно, определение правомочности заявителя, желающего изменить право собственности?

— Идентификация заявителя — это полная ответственность регистратора. Посмотреть его паспорт, сравнить фото с физическим обликом, а если есть доверенность, проверить, соответствуют ли указанные полномочия уставу предприятия, выдавшего доверенность. Кроме того, регистратор должен убедиться в соответствии законодательству всех действующих договоров, проверить регистрацию и т. д.

Для пресечения незаконных действий или халатности регистраторов мы пытаемся внедрить некоторые инструменты. В частности, ввели СМС-маяки (smsmayak.com.ua) на договора аренды. Это платная услуга, но как только регистратор открыл раздел, где находится регистрация, на телефон законного арендатора приходит СМС. Перерегистрация занимает какое-то время, и у него есть определенная возможность отреагировать.

Кроме того, сейчас в парламенте находится законопроект №8121, который касается антирейдерских инициатив в аграрной сфере, и там предлагается норма, что если собственник пая хочет, чтобы договор аренды с ним был заключен в нотариальной форме, он сможет указать об этом в реестре, и регистратор будет видеть, что обычная письменная форма о продлении срока аренды уже не пройдет.

Практика показывает, что наряду с подделкой документов, происходят и другие нарушения. Знающий и добросовестный регистратор и нотариус будут делать все правильно, не допуская нарушений, а когда права перерегистрируются в спешке, часто все выходит косо, криво, коряво. Эти формальные нарушения дают нам основания вмешиваться и отменять незаконные решения.

— Насколько нотариальное заверение всего, что возможно, способно противостоять рейдерству?

— Сегодня нотариальное заверение требуется как минимум для одного документа — это акт приема-передачи корпоративных прав либо протокол собрания учредителей. Государству приходится считаться с балансом интересов, поэтому оно не может требовать на уровне закона заверять все нотариально. Это будет в какой-то мере нарушением принципа свободы договора.

Впрочем, если говорить о практической стороне, то действующее законодательство дает немало инструментов, чтобы во внутренних документах и корпоративных соглашениях прописать механизмы, которые обезопасят собственника. Кто, например, мешает заложить в корпоративном соглашении или уставе, что определенные важные документы обязательно нотариально заверяются, или что на собрании акционеров решение определенных вопросов может быть только при 100% одобрении?

— В продолжение темы о нотариусах. Минюст подготовил законопроект о доступе к нотариальным услугам в селах, но нотариальная общественность критикует эту инициативу. В чем суть этого законопроекта и почему нотариусы против?

— Главная идея законопроекта №9140 — обеспечить доступ к нотариальным услугам для миллионов украинцев, которые проживают в селах и отдаленных районах, с помощью уполномоченных лиц Минюста. В Украине сегодня насчитывается 122 района, где вообще нет нотариусов — ни частного, ни государственного. Людям приходится тратить деньги, ездить за 100–200 км в райцентр и занимать там очередь с самого утра, чтобы подать заявление об открытии наследства. Из-за отсутствия нотариусов наследство оформляется по 8 лет.

В то же время, нотариусы не спешат идти работать в государственные нотариальные конторы. У нас там куча вакансий, которые некому закрыть. Минюст не может заставить нотариуса идти работать на госслужбу. Все нотариусы хотят работать в облцентрах и больших городах, где есть большой поток клиентов и большие заработки.

Поэтому Минюст вместе с народными депутатами разработал законопроект, который предоставит право уполномоченным лицам Минюста совершать оформление наследственных дел, завещаний, договоров дарения и пожизненного содержания в селах. Таким образом мы обеспечим законное право граждан на нотариальные услуги по стоимости услуг государственных нотариусов.

Я не понимаю позицию Нотариальной палаты, которая выступает против этого законопроекта. Хотя нет, понимаю — они боятся конкуренции. И ведут себя, как собака на сене: сами ехать работать в села не хотят, но как только Минюст решил послать туда своих людей, они запротестовали. Но все в их руках, ведь в законопроекте четко предусмотрено, что уполномоченных лиц Минюста не будет на тех территориях, где работают не менее двух нотариусов на соответствующее количество населения, пусть даже частных. Поймите, у нас нет цели кого-то подвинуть. Если Нотариальная палата обеспечит нотариусов в тех 122 районах, где их сейчас нет, никакие уполномоченные не будут нужны.

— Вернемся к вопросам защиты бизнеса. Если собственник хочет лучше защитить свой бизнес, имущество, у него достаточно возможностей, чтобы обеспечить себе разные предохранители?

— Не зря существуют юристы, адвокаты, которые специализируются на структурировании бизнеса, юридическом аудите активов и анализе корпоративных конфликтов. В Нидерландах, например, люди настолько привыкли пользоваться услугами консультантов и платить им за эти услуги, что не видят в этом чего-то необыкновенного. Если сам не позаботился о своих правах, пенять не на кого.

Государство, понятно, не должно самоустраняться, но как назвать человека, который одновременно подписал договоры с тремя разными арендаторами своего пая, а потом заявляет, что его обманули?

Кроме того, у нас в стране есть 553 точки бесплатной правовой помощи, поэтому аргумент, что кто-то не понимал тонкостей законодательства, теперь не проходит. Человек может бесплатно получить любую правовую консультацию.

В Нидерландах, если хотят узнать, как правильно купить имущество, идут к налоговому консультанту, чтобы выбрать страховую компанию, идут к страховому консультанту. Всем этим нужно научиться пользоваться и нам, ведь никто ничего другого не придумал.

— Как Министерство юстиции наказывает недобросовестных регистраторов?

— Наверное, считать действия всех провинившихся регистраторов осознанными неправильно. Каждый регистратор отрицает преступный умысел, говорит, что действовал в рамках закона, только где-то что-то пропустил или недоработал, например, не отсканировал документы, на основании которых провел регистрацию.

Уверена, что комиссия должна действовать только по такому признаку — есть или нет нарушение процедуры. А вот градация наказаний, естественно, разная. Санкции, которые Министерство юстиции может применить — это временное или постоянное отключение от реестра, отмена аккредитации и административный штраф. Кроме того, о каждом факте мы сообщаем в правоохранительные органы. Спецназа у нас нет.

Вдобавок Министерство проводит мониторинг действий регистраторов не только при наличии жалоб в Комиссию. Соответствующие специалисты заходят со своими электронными ключами в реестры, берут на изучение несколько действий определенного регистратора, и если обнаруживают незаконные действия, Комиссия реагирует: большинством голосов принимается решение о санкциях, которое оформляется приказом Минюста.

— Бывает, что Комиссия ошибается в выводах, и регистраторы через суд восстанавливают свои права?

— Все имеют право на ошибку. Но нас больше беспокоит то, что регистраторы и нотариусы при обжаловании приказов Комиссии получают в суде в качестве меры обеспечения иска приостановление действия приказа Минюста на время судебного рассмотрения. И продолжают спокойно работать, к большому удивлению потерпевшей стороны. К сожалению, Министерство здесь бессильно, это дискреция суда. Это вечная проблема справедливости и правомерности судебных решений, а также соизмеримости нарушения и обеспечительной меры.

— Министерство интересуется результатами расследования дел относительно недобросовестных регистраторов?

— С этим имеется проблема. Полгода назад мы отправили в правоохранительные органы письма с просьбой сообщить, как идут дела с расследованиями наших сообщений. Ответы сводились к общей фразе: идут следственные действия. Я понимаю, что существует тайна следствия, поэтому здесь сложно давать оценку. Но об обвинительных приговорах мне неизвестно. Замгенпрокурора Дмитрий Сторожук на одном из публичных мероприятий недавно сообщил, что органы прокуратуры передали в суд около десяти дел о рейдерских захватах.

К слову, информацией об уголовных производствах, возбужденных не по нашему сообщению, а по заявлениям потерпевших, мы не владеем вообще. А таких дел, я знаю, большинство.

— А как привлекают к ответственности организаторов рейдерских схем?

— Так, как предусматривает теория уголовного права и процесса: есть исполнитель, есть соучастник, есть организатор, есть заказчик преступления, и всех должно определить досудебное расследование. В ближайшее время мы будем инициировать круглый стол с правоохранителями, чтобы публично обсудить, каким должно быть сотрудничество в данной сфере, чтобы улучшить качество антирейдерских расследований. Например, мы не можем предоставлять доступ к документам регистраторов только по просьбе следователя — для этого нам нужно определение следственного судьи. Есть свои процедуры.

— Что еще попытается сделать Министерство в этом году?

— Во-первых, отточить взаимодействие всех реестров, к которым имеют доступ регистраторы и нотариусы. Во-вторых, надеюсь, что еще в этом году запустим новый проект, который касается электронного нотариата. Его осуществление будет способствовать тому, что мы перестанем зависеть от поддельности или достоверности какого-либо документа.

Как происходят нарушения? Берется определенный документ, который нотариус удостоверяет по какому-то поддельному паспорту. Якобы нотариус его тщательно не проверил на достоверность. А дальше нотариально заверенный документ предоставляется регистратору. Единый электронный нотариат, собирающий в свою базу сведения обо всех нотариальных документах, думаю, будет большим шагом в борьбе с поддельными документами.