Всеукраинский референдум: в Комитете ВР обсудили проект закона

Процесс волеизъявления народа, будь то выборы или референдум, — это всегда простор для многочисленных спекуляций со стороны политических сил и манипуляций общественным сознанием.

Закон Украины «О всеукраинском референдуме» № 5475–VІ был принят наспех, в последние дни работы парламента шестого созыва, когда в зале Верховной Рады не собралось и 226 депутатов — минимального количества парламентариев, чьи голоса необходимы для принятия нормативно-правового акта. Более того, данные регистрации присутствия народных избранников на пленарном заседании и результаты поименного голосования в тот день не сошлись. А это говорит о том, что кто-то из нардепов голосовал и за себя, и за отсутствующего коллегу.

Также выяснилось, что законопроект №6278 (впоследствии — Закон №5475–VІ) не рассматривался в соответствующем комитете ВР и даже не обсуждался на пленарном заседании перед голосованием.

Спустя два года после его принятия, в декабре 2014-го 57 парламентариев обратились в Конституционный Суд Украины с представлением относительно конституционности Закона «О всеукраинском референдуме».

В нем было указано, что положения ст.15, предусматривающие возможность на всеукраинском референдуме по народной инициативе  определять и менять конституционный строй в Украине путем принятия новой  редакции Конституции, а также порядок внесения в ее текст изменений, не соответствуют XIII разделу Основного Закона.

Чтобы разобраться в поставленном вопросе, КСУ понадобилось чуть более трех лет. 26 апреля 2018 года Суд вынес решение, в котором пришел к выводу о нарушении депутатами конституционного требования относительно личного голосования, а значит — и процедуры принятия закона.

Свою юридическую позицию на этот счет Конституционный Суд выразил еще 20 лет назад, в решении №11-рп/98 от 7 июля 1998 года: «Народный депутат Украины не имеет права передавать свои полномочия относительно осуществления голосования другому народному депутату Украины. Практика голосования одного народного депутата Украины за другого не имеет юридических оснований».

Несмотря на то, что уже одного только факта нарушения процедуры принятия закона достаточно для признания его неконституционным, КСУ все же решил проверить на соответствие Конституции его содержание, и в итоге констатировал «нелегитимность намерений законодателя», поскольку «Верховная Рада на уровне обычного закона урегулировала отношения, являющиеся предметом регулирования Конституции Украины».

Таким образом, правовой основы для проведения всеукраинского референдума начиная с апреля текущего года больше нет. Однако, как уверяют народные депутаты, они времени зря не теряли — инициативная группа приступила к работе над новым текстом закона сразу после принятия того, что впоследствии был признан неконституционным.

Результатом почти шести лет труда стал проект закона №2145а. Его положения призваны предотвратить проведение манипулятивных референдумов, утверждает одна из его соавторов — народный депутат Светлана Залищук. Вместе с тем, она предостерегает: закон не станет панацеей. Его нормы не способны автоматически пресечь какое-либо влияние на электорат и сделать абсолютно невозможным постороннее вмешательство в процесс волеизъявления граждан.

«Даже продвинутые общества не могут полностью обезопасить себя от влияния незаконных избирательных технологий. Тем не менее, положения законопроекта дают возможность вести эффективную борьбу с такими явлениями. Это делается, в частности, путем категорического запрета агитации, содержащей призывы к ликвидации независимости Украины, смене конституционного строя насильственным путем, нарушению суверенитета и территориальной целостности страны», — добавила нардеп.

Одним из субъектов процесса станут политические партии, зарегистрированные ЦИК в качестве авторизованных сторонников или оппонентов вопроса, вынесенного на референдум. Равное количество представителей от каждой из сторон войдет в состав комиссии по всеукраинскому референдуму.

Кроме того, они смогут официально высказывать свои аргументы за или против, что, по мнению авторов законопроекта, будет способствовать качественной и достоверной информированности людей. При этом, официальная позиция той или иной партии не приравнивается к агитации.

Светлана Залищук также сообщила, что после внесения некоторых правок, связанных с изменениями в Конституции, законопроект будет направлен в Венецианскую комиссию.

«Украина не готова к принятию закона о референдуме, в первую очередь, ввиду отсутствия общепринятого понимания природы и цели этого института», — считает еще один соавтор законопроекта, народный депутат 6-го созыва Юрий Ключковский.

«Среди политиков и ученых до сих пор существует мнение, что народ может все и его власть не ограничена. К сожалению, такие взгляды могут навредить  и государству, и развитию правовой системы Украины, и даже правам граждан. Мы должны понимать, что власть народа, которая непосредственно реализуется через референдум, должна быть ограничена. Это один из аспектов принципа верховенства права».

Аналогичной точки зрения придерживается и Конституционный Суд, отмечая в своем решении, что, «приняв Закон №5475, Верховная Рада шестого созыва сформировала законодательные механизмы непосредственного осуществления народом власти за пределами порядка, предусмотренного Конституцией Украины».

По словам Ю.Ключковского, первый документ Венецианской комиссии, касающийся референдумов, — Руководящие принципы для конституционных референдумов на национальном уровне — был принят именно на основании украинского опыта.

«Венецианская комиссия буквально в каждом предложении говорит: «Украинский референдум — это пример того, как делать нельзя». Референдум 2000 года и все обстоятельства вокруг него засвидетельствовали очень сложную природу этого института. Разрабатывая проект профильного закона, нельзя игнорировать определение предмета референдума и перечня вопросов, которые могут быть на него вынесены».

Так, исходя из анализа положений Основного Закона Украины, существует два вида референдумов:

- императивный — касается вопросов, которые могут решаться исключительно на всеукраинском референдуме (смена территории Украины и внесение изменений в I, III, XIII разделы Конституции);

- факультативный — остальные вопросы (за исключением законопроектов о налогах, бюджете и амнистии).

«Решить вопрос, вынесенный на факультативный референдум, можно и без него. Поэтому, каждый раз, когда мы хотим его проводить, следует понимать, что в таком случае мы вмешиваемся в компетенцию определенного органа государственной власти. Того органа, который, в соответствии с Конституцией, уполномочен решать такие вопросы. Последствия могут быть разными. Предположим, инициативная группа из райцентра собирается и пишет текст закона, а далее он без каких-либо правок выносится на всеукраинский референдум. А теперь сравним это с процедурой принятия закона парламентом, презюмируя, что в Верховной Раде этим вопросом занимаются компетентные специалисты. И не зря в законопроекте №2145а указано, что по народной инициативе может осуществляться только право народного вето», — подчеркнул экс-депутат.

То есть на референдум, назначенный по требованию народа, может быть вынесен только вопрос отмены закона или отдельных его положений. В остальных же случаях инициатива может исходить только от государства.

«Компетенции сказать, что закон плохой, у народа может хватить, а вот заменить его хорошим – вряд ли. Право позитивной законодательной инициативы народа — это очень опасно», — считает Ю.Ключковский.

Также он отметил, что предусмотренный ст.74 Конституции перечень вопросов, которые не могут решаться путем выяснения воли народа на референдуме, не является исчерпывающим и должен быть расширен в специальном законе.

«Прецедент создан Конституционным Судом Украины, который в 2000 году отклонил 2 из 6 вопросов, вынесенных на референдум, признав их неконституционными. Но ни один из них не касался какого либо из запрещенных предметов — они противоречили Конституции в целом, а не конкретно ст.74. Очень важно, чтобы в законе была четко выписанная норма, ограничивающая предмет референдума».

Нормы о недопустимости вынесения того или иного вопроса на референдум содержатся в Конституциях многих европейских стран. Так, в Албании, Греции, Дании, Эстонии, Португалии, Сербии, Словакии и Венгрии предметом референдума не могут быть вопросы или законопроекты относительно государственных финансов, а в Грузии и Италии – касаемо амнистии.

Некоторые страны к этому перечню добавили  вопросы об объявлении военного или чрезвычайного положения, ограничении прав и свобод человека и гражданина, а также ратификации и денонсации международных договоров.

Наряду с некоторыми недочетами и упущениями, Юрий Ключковский все же видит и существенные преимущества законопроекта №2145а. Это, по его мнению, нормы, регламентирующие срок, на протяжении которого не допускается повторное проведение референдума по тому же вопросу, и его рассмотрение уполномоченным государственным органом.

Напомним, ранее председатель Конституционного Суда Станислав Шевчук рассказал, почему КСУ признал неконституционным закон «О всеукраинском референдуме».