Суддя ВС розповів, чому прийняття Адміністративного кодексу є необхідним

Ян Берназюк,
суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду,
спеціально для «Судово-юридичної газети»

Конституція України закріплює принцип, за яким держава відповідає перед людиною за свою діяльність, а утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави. Крім того, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (ст. 3, 6, 55).

З метою реалізації зазначених конституційних принципів у 2005 р. було утворено систему адміністративних судів та прийнято Кодекс адміністративного судочинства України (далі — КАС України), який у чинній на сьогодні редакції Закону України №2147-VIII від 03.10.2017 «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» визначає порядок розгляду та вирішення спорів, які виникають у сфері публічно-правових відносин між громадянами, іншими фізичними та юридичними особами з одного боку та суб’єктами публічно-владних повноважень з іншого.

При цьому, на відміну від інших сфер суспільно-управлінських відносин, де паралельно діють кодифіковані акти як матеріального, так і процесуального характеру (Цивільний кодекс України — Цивільний процесуальний кодекс України, Господарський кодекс України — Господарський процесуальний кодекс України, Кримінальний кодекс України — Кримінальний процесуальний кодекс України), кодифікований акт, який містив би норми матеріального права, що регламентують правовідносини між громадянами, іншими фізичними та юридичними особами та суб’єктами публічно-владних повноважень, наразі відсутній. Це створює умови правової невизначеності, за яких фізичні та юридичні особи позбавлені можливості знати свої права та обов’язки, ускладняється можливість людини бути обізнаною з повноваженнями органів державної влади та місцевого самоврядування, інших суб’єктів публічно-владних повноважень, чітко розуміти межі таких повноважень, керуючись, зокрема, єдиним кодифікованим актом. А відсутність уніфікованих адміністративних процедур значно ускладнює судовий захист прав, свобод та інтересів учасників публічно-правових відносин, насамперед громадян та інших фізичних осіб.

Проблема посилюється ще й тим, що сфера публічно-правових відносин досить широка, і це обумовлює регулювання правовідносин у ній чисельними законами. У якості прикладу можна навести лише деякі з них: закони України «Про адміністративні послуги», «Про звернення громадян», «Про державне регулювання містобудівної діяльності», «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань», «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» тощо.

Очевидно, що адміністративні процедури потребують уніфікації, а права та обов’язки органів державної влади та місцевого самоврядування, інших суб’єктів публічно-владних повноважень у правовідносинах з фізичними та юридичними особами мають бути зосереджені в єдиному кодифікованому законодавчому акті — Адміністративному кодексі України. Втім, прийняття такого акту не заперечує необхідності врегулювання певних особливостей, притаманних тим чи іншим видам адміністративних процедур, окремими законами та підзаконними правовими актами.

Слід зазначити, що спроби розробки й прийняття кодифікованого правового акту в сфері регулювання публічно-правових відносин вже мали місце. Наприклад, у 2012 р. на розгляд Верховної Ради України було подано проект Адміністративно-процедурного кодексу №11472 від 03.12.2012, який згодом був відкликаний. У пояснювальній записці до цього проекту його розробники зазначили: «Визначальною ознакою розвитку законодавства, зокрема адміністративного, у демократичних країнах є його спрямованість на забезпечення прав і законних інтересів осіб у відносинах із державою та її органами. Одна з найважливіших гарантій цього — чітка регламентація процедурного аспекту відносин особи і влади. За таких умов державний службовець чи службовець органу місцевого самоврядування діє не свавільно, а керуючись чітко встановленим порядком».

Погоджуючись з висловленою думкою, важливо зауважити, що в умовах сьогодення питання розробки кодифікованого акту в сфері регулювання публічно-правових відносин не втратило своєї актуальності, а навпаки, отримало новий розвиток. Прийнятий державою курс європейського розвитку зумовив необхідність проведення низки адміністративних реформ у різних сферах публічного управління та, відповідно, прийняття нових законодавчих актів. Відтак потреба у виробленні єдиного підходу до регулювання публічних правовідносин зросла. У зв’язку з цим Адміністративний кодекс України має бути розроблений з обов’язковим урахуванням положень резолюції 77 (31) Комітету міністрів Ради Європи про захист особи відносно актів адміністративних органів (від 28.09.1977), рекомендацій (80) 2 щодо здійснення дискреційних повноважень адміністративними органами (від 11.03.1980), рекомендацій (87) 16 щодо адміністративних процедур, які зачіпають велику кількість осіб (від 17.09.1987), та ін.

Крім того, варто зауважити, що відсутність кодифікованого акту збільшує кількість спорів у публічних правовідносинах громадян, інших фізичних осіб, суб’єктів господарювання із суб’єктами публічно-владних повноважень, що зумовлює чисельні звернення до адміністративних судів. До слова, Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду станом на червень 2018 р. було розглянуто та прийнято більше 1500 рішень у публічно-правових спорах, що виникли у сфері державної реєстрації, 500 рішень у спорах з органами державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), 700 — у спорах з органами дозвільної системи тощо.

Додатковим аргументом на користь здійснення кодифікації законодавства у сфері регулювання публічно-правових відносин є позитивний досвід деяких зарубіжних країн, у яких прийнято єдині законодавчі акти у відповідній сфері.

Варто також зауважити, що у Стратегії реформування державного управління в Україні на 2016–2020 рр., схваленій урядом у червні 2016 р., законопроект про адміністративні процедури значиться у пріоритетах. Передбачається, що у ньому будуть встановлені єдині принципи і правила ведення адміністративних справ з передбаченням можливості спеціального регулювання у деяких випадках для окремих сфер адміністрування та видів процедур.

Обґрунтовуючи потребу кодифікації законодавства у сфері регулювання публічно-правових відносин, необхідно звернутися до практичних аспектів розробки Адміністративного кодексу України, зокрема вирішити такі головні питання: 1) яка мета розробки кодифікованого акту; 2) яку структуру матиме кодифікований акт; 3) які адміністративні та інші публічно-управлінські процедури будуть у ньому врегульовані.

Відповідаючи на перше питання, слід зазначити, що метою розробки кодифікованого акту є: уніфікація термінів та понять, що застосовуються у сфері публічних правовідносин (адміністративний акт, адміністративна процедура, адміністративна послуга тощо); узагальнення принципів публічних правовідносин та публічного управління; визначення прав та обов’язків учасників публічно-правових відносин — громадян, інших фізичних осіб, юридичних осіб та суб’єктів публічно-владних повноважень; визначення видів адміністративних процедур та їх уніфікація, зокрема щодо визначення етапів процедури (звернення, підготовка до розгляду, розгляд, за необхідності погодження, прийняття рішення, порядок його оскарження), форм звернень, строків їх розгляду та порядку обчислення тощо.

Визначаючи структуру Адміністративного кодексу України, необхідно врахувати види адміністративних та інших публічно-управлінських процедур, які потребують уніфікації та регулювання у кодифікованому акті. Кожній з них має бути присвячений окремий розділ.

Так, відповідно до ст. 16 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», центральні органи виконавчої влади утворюються як служби, агентства, інспекції для виконання окремих функцій з реалізації державної політики. Кожен з цих органів виконує певну групу завдань. Служби утворюються головним чином для надання адміністративних послуг (здійснення державної реєстрації, надання дозволів суб’єктам господарювання тощо), агентства виконують функції управління об’єктами державної власності та, відповідно, визначають правовий режим використання (користування) таких об’єктів фізичними та юридичними особами, а інспекції — це органи, що утворюються з метою здійснення контролю та нагляду за діяльністю суб’єктів господарювання й реалізацією окремих прав громадянами. Постановою Кабінету міністрів України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» передбачена система центральних органів виконавчої влади, до якої увійшли 19 служб, 14 агентств, 4 інспекції та 6 центральних органів виконавчої влади із спеціальним статусом.

Крім того, варто виокремити загальні адміністративні процедури, які мають місце у всіх органах державної влади та місцевого самоврядування: робота зі зверненнями громадян, забезпечення доступу до публічної інформації, забезпечення участі громадян у розробці та реалізації державної політики (громадські слухання) тощо.

Підбиваючи підсумки, слід зауважити, що прийняття Адміністративного кодексу України як кодифікованого акту в сфері регулювання публічно-правових відносин є необхідною умовою утвердження в Україні такої моделі правовідносин людина-бізнес-влада, за якої буде:

• по-перше, забезпечено повагу до прав та свобод людини та громадянина з боку органів державної влади та місцевого самоврядування, інших суб’єктів публічно-владних повноважень,
• по-друге, досягнуто оптимальний баланс приватного та публічного інтересу,
• по-третє, уніфіковано адміністративні процедури та систематизовано норми матеріального права, на підставі застосування яких адміністративні суди вирішуватимуть публічно-правові спори, що, у свою чергу, сприятиме формуванню єдиної судової практики,
• по-четверте, розмежовано норми матеріального та процесуального права у сфері публічно-правових відносин.

Прийняття Адміністративного кодексу є необхідною умовою утвердження в Україні такої моделі правовідносин людина-бізнес-влада, за якої буде:

• забезпечено повагу до прав та свобод людини та громадянина з боку суб’єктів публічно-владних повноважень;
• досягнуто оптимальний баланс приватного та публічного інтересу;
• уніфіковано адміністративні процедури та систематизовано норми матеріального права, на підставі застосування яких адміністративні суди вирішуватимуть публічно-правові спори;
• розмежовано норми матеріального та процесуального права у сфері публічно-правових відносин.