Национальное бюро финбезопасности: что  хочет создать президент

Украинскому обществу предложена очередная версия органа, который необходимо создать для борьбы с финансовыми преступлениями и схемами уклонения от налогообложения, взамен всем надоевшей налоговой милиции и всевозможных экономических подразделений силовых структур. Свое видение обнародовала президентская команда. 19 марта группой депутатов от БПП, во главе с руководителем Комитета ВР по вопросам налоговой и таможенной политики Ниной Южаниной, зарегистрирован законопроект № 8157, содержащий принципы и механизмы создания, а также работы нового государственного правоохранительного органа - Национального бюро финансовой безопасности.

Информационное управление Аппарата Верховной Рады оперативно выставило его на электронный Портал общественного обсуждения, а упомянутая глава комитета и команда авторов, работавшая над созданием документа под ее руководством, активно пропагандируют свое детище в сети и на всевозможных круглых столах и пресс-конференциях.

История благих намерений

Налоговую милицию хотят ликвидировать еще со времен президентства Ющенко. Претензии в обществе накопились не только к ней, но и ко всем подразделениям силовых ведомств, борющихся с преступлениями в сфере экономики. Они своими методами и действиями против бизнеса принесли финансовой безопасности страны, пожалуй, больше вреда, чем пользы. Причем, во всей этой репрессивной системе задействовано немалое количество людей. По подсчетам Министра финансов Александра Данилюка, у нас борцов с экономическими преступлениями - более чем 15 тысяч человек.

Осенью 2014 года пункт о ликвидации подразделений по борьбе с экономическими преступлениями против государства и создании вместо них единого органа был включен в коалиционное соглашение правящих фракций новоизбранного парламента. Кроме того, необходимость такого шага прописана даже в меморандуме сотрудничества Украины с МВФ.

Однако реализация обещаний почему-то постоянно откладывается. Еще с марта 2016 года в профильном комитете ВР по вопросам законодательного обеспечения правоохранительной деятельности «пылится» законопроект № 4228 группы авторов под руководством народного депутата от «Самопомощи» Татьяны Остриковой, которая вместо налоговой милиции предлагала создать финансовую полицию. Революционной и многообещающей была идея нового органа от министра финансов Александра Данилюка, назвавшего свое детище Службой финансовых расследований.

В декабре 2016 года Министерство финансов Украины закончило разработку своего законопроекта о создании данной специальной службы. 22 марта 2017 года проект закона был утвержден Кабинетом министров, и отправлен для окончательного вердикта на рассмотрение Национального совета реформ. Там высказали ряд замечаний, но дальше было продолжительное молчание. Законопроект так и не был ни доработан, а также его не зарегистрировали в Верховной Раде.

Впрочем, на протяжении всего 2017 года о скором начале работы нового органа неоднократно упоминали и Премьер-министр, и Президент вплоть до конца осени. А 1 декабря 2017 года, во время встречи с представителями деловых кругов, Президент вдруг сообщил, что в настоящее время ведется работа по подготовке нового законопроекта о создании специального органа, который будет иметь другое название - Национальное бюро финансовой безопасности. Работу над ним, по поручению Президента Украины начал Комитет ВР по вопросам налоговой и таможенной политики во главе с Ниной Южаниной. Так как предыдущая версия от Минфина не дошла до парламента, президентский законопроект объявили основным.

Таким образом, имеем ситуацию, в которой министр финансов не воспринимает «чужой» для него законопроект, фракция «Самопомощи» также заявляет, что ни при каких обстоятельствах за него не проголосует, а общественные антикоррупционные организации традиционно находят в нем многочисленные доказательства «зрады».

Часть оппозиционных к Президенту народных депутатов тут же зарегистрировали альтернативный законопроект № 8157-1, в котором, созвучно наработкам Южаниной, создается Национальное бюро финансовой безопасности, деятельность которого направляется и координируется Кабинетом Министров Украины через Министра финансов.

Любопытно, что в Кабинете министров решили занять нейтральную позицию – там, якобы, готовы принять любое решение парламента, вне зависимости от авторства.

Ключевые положения президентского законопроекта 

По словам Нины Южаниной, НБФБ видится как единый орган, целью деятельности которого будет противодействие преступлениям, что прямо или косвенно наносят ущерб публичным финансам. То есть он создается для борьбы с теми, кто разворовывает бюджетные средства. Причем, как на стадии сбора средств, так и при их распределении и расходовании.

«Наработки и практики Литвы и Румынии легли в основу модели будущего бюро», - рассказала глава Комитета.

Наследуя опыт соседей, команда Южаниной также попыталась выставить приоритетом для контролирующего органа не привлечение субъектов хозяйствования к уголовной ответственности, а возврат ими средств с пеней и штрафами в бюджет страны.

«Главная же цель нового органа - разобраться, почему было совершено нарушение, было ли это намерение либо халатность, или побудили к преступлению экономические условия и юридические обстоятельства, как, например, в случае преступлений, совершаемых через двусмысленность действующих норм законодательства», - разъясняет Нина Южанина.

Законопроект вносит изменения в ст.214 УПК, что, по мнению авторов, сделает невозможным уголовное преследование предпринимателей на основании неподтвержденных сообщений по неуплате налогов, несогласованных актов и справок налоговиков (сегодня это 80% работы налоговой милиции) или государственных аудиторов.

Заключительными положениями законопроекта вносятся изменения в Уголовный процессуальный кодекс о передаче в юрисдикцию НБФБ всех преступлений в сфере публичных финансов и запрете всем правоохранительным органам выходить за пределы своих полномочий. Это означает, что в связи с расследованием экономических преступлений предприниматели будут иметь дело только с одним НБФБ.

Изменениями в Уголовном процессуальном и Уголовном кодексах налоговая милиция и «экономические» подразделения Нацполиции и СБУ лишаются подследственности, т.е. своего поля деятельности, и в их существовании отпадает необходимость. Это не означает, что они исчезнут одномоментно. Ликвидационные процедуры требуют времени. Необходимо, например, закончить все начатые уголовные производства, уволить работников, передать имущество, решить множество других юридических, административных и хозяйственных вопросов.

Государственная фискальная служба, после появления НБФБ и ликвидации налоговой милиции, станет исключительно сервисной службой.

НБФБ в своей деятельности не будет пересекаться с НАБУ. Если антикоррупционное бюро расследует преступления, которые совершены лицами, занимающие высокие должности в государственных органах, то НБФБ интересуют не лица, а субъекты предпринимательской деятельности, либо субъекты исполнительной власти. С этой целью предусмотрено введение новой статьи 191-1 УК Украины (присвоение, растрата и завладение бюджетными средствами путем злоупотребления служебным положением), которая будет относиться исключительно к подследственности НБФБ.

Правоохранительный орган, созданный для противодействия преступлениям в бюджетной сфере, должен быть максимально независимым от всех государственных органов, которые по своему функционалу являются распорядителями бюджетных средств. Поэтому НБФБ не может быть под началом органов исполнительной власти в виде министерств, и даже Кабинета министров.

Принцип работы НБФБ, закрепленный нормами законопроекта, будет существенно отличаться от работы нынешней налоговой милиции. Это будет не преследование отдельных субъектов хозяйствования, а вначале выявление системных негативных явлений и процессов в экономике, раскрытие механизмов их возникновения и функционирования, сбор доказательств и фактов относительно преступных схем, выявление их реальных фигурантов. И только потом, на основании глубоких аналитических исследований, - возбуждение уголовных производств в отношении конкретных лиц участников таких преступных схем.

Основной работник НБФБ – детектив-аналитик. Именно он определяет наличие или отсутствие состава преступления в проанализированных материалах. Свои предложения он направляет в Коллегию НБФБ, которая принимает окончательное решение. В случае убедительного подозрения в совершении преступления, дело передается в следственно-оперативное подразделение для возбуждения уголовного производства.

Новый орган будет обособленным органом публичного права. Он одновременно подотчетен Президенту и Верховной Раде, как и НАБУ. Однако директор НБФБ самостоятелен в своих решениях, и несет за них персональную ответственность. Он также самостоятельно, без помощи внешних конкурсных комиссий, как в случае с ГБР, набирает свою команду, и влияет на кадровую политику.

Выбор директора НБФБ происходит по тем же принципам, как и в НАБУ: в конкурсную комиссию каждая ветвь власти направляет по три представителя – от Президента, от Правительства, и от Верховной Рады.

Продолжительность пребывания на должности директора определяет упрощенная, по сравнению с НАБУ, схема. «В НАБУ мы вначале имеем аудитора, которого должна избрать Верховная Рада. От его вывода зависит дальнейшая судьба руководителя. А что касается НБФБ, то вместо одного аудитора вывод о соответствии директора делает весь состав парламента. Они заслушивают ежегодный отчет и принимают решение. Для общества – это более открытая процедура. Кстати, это опыт позаимствовали у Румынии», - объясняет Нина Южанина.

Общественность формирует Советы общественного контроля как при Центральном аппарате НБФБ, так и при всех территориальных органах (не менее 9 представителей в каждом). Советы общественного контроля выбирают также из своих членов представителя, который входит в состав Квалификационно-дисциплинарной комиссии.

Роль личности в истории

Больше всего критических замечаний вызвали положения законопроекта, которые касаются пресловутого политического влияния, и, в частности, процедуры отбора кандидатов на должность руководителя НБФБ.

Украинский Совет Бизнеса, например, в своей оценке законопроекта отметил, что большинство состава конкурсной комиссии при определенных условиях может назначить Президент Украины, что с учетом его прав на назначение, увольнение и контроль деятельности руководителя бюро создает слишком большую зависимость от одного из институтов власти.

Это мнение разделяет и Юлия Дроговоз, вице-президент Украинского союза промышленников и предпринимателей. По ее словам, бизнесу все равно, кому формально будет подчинен новый орган – Министерству финансов или Президенту Украины, его больше интересует реальное обеспечение баланса интересов.

«Несмотря на то, что для контроля НБФБ предложено два лица – Верховная Рада и Президент, в процедуре назначения директора глава государства играет фактически большую, чем парламент, роль. Он принимает окончательное решение, и мы понимаем, что директором на 99 процентов будет человек, который устраивает именно Президента», - отметила она.

Юлию Дроговоз также смущает то обстоятельство, что после назначения директора, практически невозможно повлиять на кадровую политику бюро.

Также немало споров вызывает отсутствие механизма недопущения в новый орган старых кадров. Предложение о введении ограничений или квот на прием бывших сотрудников правоохранительных органов (налоговых милиционеров, полицейских, прокуроров, сотрудников СБУ и т.д.) Ниной Южаниной и ее сторонниками, почему-то, воспринимается в штыки. Аргументацией служит то, что любые ограничения прав граждан в современном обществе недопустимы.

Впрочем, названы те принципиальные моменты, на изменения которых авторы, очевидно, не пойдут.

А остальной текст законопроекта в части узкопрофильных вопросов уже меняется в результате обсуждения этого документа со многими бизнес-ассоциациями и экспертами. Здесь нет ограничений и пределов для совершенствования.

Ранее «Судебно-юридическая газета» сообщала, что во время заседания Кабинета министров в сентябре 2017 года был одобрен разработанный Министерством финансов законопроекто ликвидации Налоговой милиции.