Европейская практика административной юстиции

Яна Собко,

«Судебно-юридическая газета»

Не так давно, 20-23 июня 2016 года, в Лейпциге (Германия) состоялся Международный форум по администратору праву с участием экспертов, представителей судебной системы, ученых, юристов и адвокатов из стран Центральной и Восточной Европы, Центральной Азии, а именно: Германии, Кыргызстана, Литвы, Грузии, Армении, Азербайджана, Туркменистана, Греции, Таджикистана, Украины. О том, как проходил форум, узнавала «Судебно-юридическая газета».

Украинская делегация

По приглашению судьи Окружного административного суда Берлина, члена Ассоциации судей административных судов Германии Йорга Пудельки, в Форуме приняла участие и украинская делегация среди которых: судья Высшего административного суда Украины Ирина Приходько, судьи Киевского апелляционного административного суда Ирина Желтобрюх и Елена Карпушова, судья Окружного административного суда города Киева Богдан Санин, судья Одесского апелляционного административного суда Александр Кравец и др.

Среди тем, которые вынесли на обсуждение участников форума, были: «Право административных процедур», «Административно-процессуальное право», «Право, регулирующее вопросы исполнения судебных решений, и другие виды публичного права», «Усмотрение и неопределенные (оценочные) правовые понятия», «Виды исков в административном процессе» и т.д.

Среди главных спикеров на форуме были: доктор университета города Лейпциг Ральф Циммерманн, доктор Института иностранного публичного и международного права имени Макса Планка Маттиас Хартвинг; судья Верховного суда Литвы, председатель Союза административных судей Янис Нейманис; председатель Верховного административного суда Берлин-Беденбург (в отставке) Юрген Кипп и др.

От украинской делегации с докладами на форуме выступали адвокат Юлия Курило с темой «Принцип пропорциональности в административном праве», судья Киевского апелляционного административного суда Ирина Желтобрюх с темой «Проблемы дискреционных полномочий» и судья Одесского апелляционного административного суда Александр Кравец с темой «Проблемы размежевания юрисдикций в Украине».

Первый день — знакомство с Финансовым судом федеральной земли Саксонии

В первый день форума было организовано посещение Финансового суда федеральной земли Саксонии, где подняли такие темы, как «Финансовая подсудность в Германии как административная подсудность» и «Административные процедуры в налоговом праве».

Докладчики обратили внимание, что в Германии существует пять видов судов, из которых три являются судами административной юстиции: финансовый (налоговый), социальный и административный. Система финансовых судов в Германии состоит из двух звеньев.

Судьи административной юстиции Германии выступили с докладами о финансовом судопроизводстве в Германии, в частности, акцентировали внимание, что эти суды рассматривают иски против финансовых органов, связанных с налогообложением, сбором пошлин, и в отношении деятельности налоговых консультантов.

Судья Финансового суда федеральной земли Саксонии Мартина Герхардт акцентировала внимание, что финансовые суды рассматривают именно налоговые дела, связанные с доначислением федеральных налогов. Местные налоги не входят в их компетенцию.

Кроме этого, судьи Финансового суда федеральной земли Саксонии акцентировали внимание, что в их суде средний срок рассмотрения административных дел составляет около 22 месяцев с момента получения иска. Судьи удивились, что в украинском административном праве предусмотрено право на подачу исков налоговыми органами о взыскании налоговой задолженности. В их понимании, административная юстиция не должна заниматься такой категорией дел.

Судьи Финансового суда федеральной земли Саксонии ответили на вопрос многих делегатов о специализации в «узком» финансовом суде — она существует и приветствуется, т.к. это способствует качеству рассмотрения дел; дела же разграничивают по виду налогов.

Также была активная дискуссия по административному процессу стран Центральной и Восточной Европы, Центральной Азии.

Второй день — дискуссия украинских судей с украинским экспертом

Особый интерес некоторых представителей украинской делегации вызвал доклад профессора Государственного Университета Тбилиси (Грузия) Пааты Туравы, который обратил внимание на то, что скорость реформ в правовой сфере напрямую зависит от уровня развития общества, и способности его членов принять и сделать нормой жизни демократические ценности, выработанные Европейским сообществом.

Судья Федерального административного суда (Лейпциг) профессор, доктор Харальд Дериг рассказал, что в апелляционном порядке обжалуется всего 8% от общего количества принятых решений. Кроме этого, он указал, что наибольшее количество исков, которые поступают в суд, связаны: с правами беженцев (более 33%); с публичной службой (12 %); с образованием (8-10%); строительной сферой (7%).

Украинскую делегацию в первые день на форуме представила Юлия Курило со своей темой «Принцип пропорциональности в административном праве». В своем докладе она задалась вопросом: чем является принцип пропорциональности в судебной практике: нежелательным «гостем» или спасителем? Кроме этого, адвокат акцентировала внимание на следующем: «ФРГ в смысле соблюдения основных принципов является адептом концепции правового социально-ориентированного государства. Авторитет Немецкой судебной системы безоговорочно высокий. А еще одним из признаков этой системы является доктринальный подход, ведь ученые играют существенную роль в обобщении судебной практики, формировании единых подходов правоприменения. Благодаря этому, а также с учетом длительного опыта применения принципа пропорциональности, юридическая наука Германии произвела критерии оценки оправданности (соразмерности) вмешательства государства на основании публичного интереса в реализацию лицами своих прав и свобод». Также в своем выступлении Юлия Курило отметила, что последовательный анализ конкретных правоотношений на основании соответственных критериев и является применением принципа пропорциональности в судебной практике. «Список этих критериев, т.е. вопросов, на которые отвечает суд в решении, является своеобразным планом, который определяет содержание судебного решения, предметом которого является конфликт публичного и частного правового интересов и ограничительная деятельность государства», — подчеркнула адвокат. Далее Юлия Курило озвучила эти критерии:

• право государства вмешиваться/ограничивать права человека должно быть предусмотрено в соответствующих нормативно-правовых актах;

• ограничение имеет легитимную цель;

• ограничение необходимо в сложившейся ситуации;

• ограничение является соразмерным.

«По законности права на вмешательство, в рамках реализации принципа пропорциональности, важно определить не только формальное наличие и силу нормативно-правового акта, предусматривающего право государства вмешиваться в реализацию лицом своих основных прав, но и осуществить содержательную оценку указанного нормативно-правового акта с точки зрения принципа «правовой определенности». Т.е. норма, которая предоставляет государству полномочия вмешиваться/ограничивать права человека, может применяться судом лишь в том случае, когда она однозначно сформулирована», — подчеркнула она.

В то же время в первый же день форума всех присутствующих очень удивил импровизированный доклад украинского эксперта Игоря Колиушко, который назвал свои мысли о причинах, почему административная юстиция в Украине «умерла», а именно:

• быстрое создание и наполнение административных судов судьями из хозяйственных судов;

• проблемы надлежащего образования и подготовки судей;

• отказ от ликвидации судов хозяйственной юрисдикции;

• наличие полномочий админсудов по рассмотрению дел по искам субъектов властных полномочий в противоречии с принципами КАС Украины;

• отсутствие Кодекса административных процедур;

• порабощение судов Администрацией Президента Украины;

• тотальная коррупция в судебной системе;

• судейское самоуправление не использовало свой шанс на самоочищение судебной системы;

• новая власть в Украине борется со старой, а не восстанавливает принципы правового государства.

С опровержением некоторых высказываний украинского эксперта выступили судья Киевского апелляционного административного суда Ирина Желтобрюх и судья Окружного административного суда города Киева Богдан Санин. В частности, было указано, что с некоторыми позициями, озвученными украинским экспертом, судьи согласны. Более того, судьи давно пытаются обратить внимание, что действительно существуют внутренние и внешние проблемы, которые влияют на административное судопроизводство. Именно потому, что судей не слышат, судьи административной юстиции активизировались и объединились в Ассоциацию административных судей, в т.ч. для вырабатывания путей решения существующих проблем.

«Не более, чем домыслы, которые, в силу своей несостоятельности, не нуждаются в комментировании», — такой была реакция судей столичного округа на заявленный аргумент Игоря Колиушко о «порабощении судов Администрацией Президента Украины».

Не осталось без внимания судьи Окружного административного суда города Киева Богдана Санина заявление Игоря Колиушко о «тотальной коррупции в судебной системе». Оппонируя высказываниям эксперта, судья указал, что судьи прошли полную имущественную проверку в рамках Закона Украины «Об очищении власти», который, как раз и был инициирован активистами и экспертами. Кто не прошел — был уволен, а об известных фактах коррупции следует сообщать в правоохранительные органы. Более того, в Украине уполномоченным органом сейчас проводится проверка уровня знаний судей путем проведения квалификационного оценивания судей.

Третий день — день выступления украинской делегации

В третий день тон дискуссии сразу же задала судья Киевского апелляционного административного суда Ирина Желтобрюх с темой «Проблемы дискреционных полномочий».

В своем докладе Ирина Желтобрюх отметила: «Действующая система нормативно-правовых актов в Украине довольно пространная, во многих сферах ее применения тщательно выписана (детализирована) и в значительной части достаточно прогрессивна, однако, ей, по-прежнему, присущи бессистемность и отсутствие четких взаимосвязей. При этом во многих сферах правоприменения т.н. «процедурная деятельность» органов государственной власти, местного самоуправления либо не урегулирована вообще, либо нормирована достаточно слабо. Многочисленные законодательные пробелы, как и недостатки законодательной техники, способствуют широкому применению принципа свободного усмотрения (дискреции) субъектами властных полномочий.

Общеизвестно, что наличие широких дискреционных полномочий органов власти и коррупция пребывают в неразрывной связи. Именно поэтому вопрос ограничения таких полномочий для Украины как одной из наиболее коррумпированных стран мира стоит необычайно остро.

Безусловно, орган государственной власти должен обладать определенной степенью свободы действий. Вполне естественно, что во многих сферах жизнедеятельности специальный орган управления обладает большей компетентностью и опытом. Однако, любое действие или бездействие органа властных полномочий должно тщательнейшим образом контролироваться и оцениваться сквозь призму Верховенства права. Судебное решение зачастую не является эффективным способом правовой защиты вследствие того, что суд не имеет права вмешиваться непосредственно в дискреционные полномочия субъекта властных полномочий, который обеспечивает эффективность государственного управления, а лишь проверяет соблюдение последним формальной законности. Установив, что имело место нарушение установленного порядка осуществления властных полномочий, суд констатирует этот факт и обязывает ответчика повторно пересмотреть вопрос, в лучшем случае, добавив фразу «с учетом выводов суда», — что на практике не приводит к восстановлению нарушенного частного права, а, значит, не приводит к реализации судом его основной функции.

При этом, из многочисленных приведенных в пример случаев негативного усмотрения из судебной практики лишь в единичных решениях судебный орган обязывал ответчика к совершению конкретно определенных действий».

По мнению докладчика, процессуально это допускают нормы ч. 4 ст. 105, ч. 2 ст. 162 КАСУ. При этом суд не подменяет собой орган исполнительной власти, поскольку не совершает таких действий непосредственно и не устанавливает факт их совершения.

На актуальность данной темы указали модераторы Йорг Пуделька и Юлия Курыло. Представители делегаций высказались, что судам нужно быть более активными, не бояться заявлять о проблемах и предлагать свои методы их решения. Поддержал выступление украинского коллеги судья Высшего административного суда Литвы Янис Нейманис, который указал, что в определенных случаях административный суд не просто может, но и обязан принять решение за административный орган.

Завершил работу форума и работу одной из малых групп доклад суди Одесского апелляционного административного суда Александра Кравца с темой «Проблемы размежевания юрисдикций в Украине».

Он указал, что в рамках реализации судебной реформы в Украине, после изменений в Конституцию, необходимо внести законодательные изменения, оставив только один орган, полномочный официально толковать законы, в т.ч. процессуальные, определяющие подсудность тех или иных дел — Большую Палату Верховного Суда. В свою очередь, участники форума обратили внимание, что, исходя из европейской практики, парламент не может толковать закон.

Также судья отметил, что размежевание юрисдикций по характеру правоотношений является более сложным, чем по субъектному составу, широкое использование которого могло бы существенно упростить доступ к правосудию, а публично-правовые споры (исключая споры о конституционности актов) должны рассматриваться только судами административной юрисдикции. Кроме этого, в своем выступлении Александр Кравец указал на необходимость ограничить компетенцию судов административной юрисдикции при рассмотрении дел по искам субъектов властных полномочий только случаями прямо указанными в Кодексе административного судопроизводства, с одновременным расширением прав субъекта властных полномочий действовать по своему усмотрению и четкой регламентацией этой деятельности Кодексом административных процедур. Также, по мнению судьи, обжалование решений субъектов властных полномочий по предоставлению прав юридическим и физическим лицам должны входить в компетенцию судов административной юрисдикции в связи с неравенством субъектов и обеспечением надлежащей защиты нарушенных прав.