Есть ли у Украины будущее в ЕС, если голландский референдум не поддержит ассоциацию

О политических последствиях референдума в Нидерландах написано немало. Мы также разбирались, есть ли у голландского парламента право и возможность утвердить Соглашение с Украиной вопреки результатам референдума.

Однако, ответ на вопрос о том, что случится на общеевропейском уровне в случае негативного итога референдума, до сих пор оставался открытым.

«Европейская правда» публикует статью авторитетного европейского юриста, специализирующего в вопросах функционирования ЕС, профессора Гентского университета в сфере права ЕС Петера ван Элсувехе.

Как выяснилось, последствия референдума будут намного скромнее. Более того, голландские радикалы в случае победы на референдуме могут выяснить, что их усилия были потрачены впустую — договор с Украиной продолжит действовать.

* * * * *

6 апреля 2016 года в Нидерландах пройдет референдум по вопросу одобрения Соглашения об ассоциации Украины с ЕС.

Он является прямым следствием голландского Акта о консультативном референдуме — закона, вступившего в силу 1 июля 2015 года, который позволяет гражданам инициировать референдум по большинству законов и договоров после их утверждения обеими палатами парламента Нидерландов.

Этот так называемый «корректирующий» референдум станет, по сути, экспериментом с прямой демократией, который дает голландским гражданам возможность отклонить решения, принятые на политическом уровне.

...

То, что именно украинское соглашение стало предметом референдума, является случайностью, и это можно подтвердить, проследив ход событий. Это был первый юридический текст, одобренный в парламенте Нидерландов после вступления в силу Акта и, следовательно, первая возможность испытать его последствия на практике.

Впрочем, основной вопрос заключается в том, какими будут последствия, если голландские граждане выступят против ратификации Соглашения об ассоциации Украина-ЕС.

Это не является нереалистичным сценарием, учитывая, что первые опросы показывают значительный перевес приверженцев ответа «нет».

Поразительно, что до сих пор ни один из официальных органов не дал четкого ответа на вопрос о последствиях (такого итога референдума. – Ред.).

Премьер-министр Марк Рютте сообщил, что правительство дождется результатов референдума и только затем будет принимать решение о его последствиях. Европейский парламент лишь принял к сведению предстоящий референдум с «надеждой, что голландский народ будет принимать решение, учитывая преимущества соглашения и осознавая ощутимые последствия для ЕС и для Нидерландов в частности».

А президент Еврокомиссии Юнкер предупредил голландцев, что голосование «против» способно «открыть двери для большого континентального кризиса», но так и не уточнил, почему это может случиться.

Между тем, правовые последствия отрицательного голландского референдума могут быть ограниченными. Как уже отмечалось, референдум является консультативным и существует требование о минимальном пороге явки в 30%.

Но если против ратификации соглашения, вынесенной на референдум, проголосует значительное большинство населения, политические лидеры не могут просто игнорировать этот результат.

То же самое было в 2005 году после консультативного референдума по поводу Договора об учреждении Конституции Европы. Тогда, несмотря на консультативный характер, отрицательное голосование привело к тому, что Голландия не смогла ратифицировать Конституционный договор Евросоюза.

Учитывая нормы Договора о ЕС, регулирующие процедуру внесения поправок в этот документ (ст. 48), Конституционный договор Евросоюза просто не смог вступить  в силу (поскольку любые изменения в Договор ЕС требуют ратификации всеми без исключения странами Евросоюза. – Ред.).

Можно было бы предположить, что такая же судьба ожидает Соглашение об ассоциации Украина-ЕС. Этот документ представляет собой так называемый «смешанный договор» — его подписантами являются и ЕС, и все 28 стран-членов Европейского союза, так что он требует ратификации всеми сторонами, прежде чем сможет вступить в силу.

Однако, есть существенные различия между изменением учредительных договоров ЕС и ратификацией любого смешанного договора.

Ключевое различие состоит в том, что основной объем Соглашения об ассоциации Украина-ЕС относится к исключительной компетенции ЕС (т.е. регулируется брюссельскими институциями, а не решениями стран-членов Евросоюза. – Ред.)

Нормы украинского договора охватываются компетенцией ЕС либо явно (как, например, торговая часть договора с Украиной, которая подчиняется Общей торговой политике ЕС), либо не явно (в соответствии с так называемой «доктриной подразумеваемых полномочий» ЕС, которая закреплена в п. 2 ст. 3 Договора о функционировании ЕС).

Все это означает, что решение Нидерландов не ратифицировать Соглашение об ассоциации с ЕС не сможет привести к таким же далеко идущим последствиям.

Прагматическим решением для такой (пока гипотетической) ситуации могло бы стать утверждение так называемого «регулирующего протокола» к Соглашению об ассоциации.

Это точно такой же сценарий, который был применен в 1990 гг., когда Швейцария оказалась не в состоянии ратифицировать соглашение о Европейской экономической зоне (ЕЭЗ).

Самым явным последствием подписания такого протокола будет формальное изменение договора с Украиной — из него будет исключена одна из Договаривающихся Сторон, а именно Нидерланды.

В результате положения Соглашения об ассоциации, которые входят в компетенцию стран-членов (а не в компетенцию ЕС), не будут распространяться на Нидерланды. Например, можно предположить, что в Нидерландах не будет применяться положение о мобильности работников (ст. 19 Соглашения).

Но если вспомнить, что ключевые части Соглашения с Украиной относятся к компетенции ЕС, а не отдельных стран-членов, то голландское неучастие в договоре будет весьма невелико.

Между тем, остается важной позиция Нидерландов в Совете ЕС, который еще должен официально заключить соглашение от имени Евросоюза.

Европейская комиссия представила свое предложение в поддержку соглашения с Украиной еще 23 мая 2013 года, а Европарламент ратифицировал этот договор 16 сентября 2014 года, параллельно с Верховной радой.

Теперь, в соответствии с п. 6 ст. 218 Договора о функционировании Европейского Союза, Совет ЕС должен утвердить решение о заключении договора.

Такое решение пока не принято, и важно, что оно должно быть поддержано единогласно.

Вероятно, отрицательный результат голландского референдума не повлияет на формальное утверждение соглашения от имени ЕС. В конце концов, сфера действия референдума ограничивается вопросом, согласны ли голландские граждане принять или отклонить утверждение Соглашения об ассоциации Украина-ЕС голландским парламентом.

Следовательно, и результат референдума касается только части участия Нидерландов в Соглашении с Украиной.

Что же касается части, которая находится в компетенции ЕС, то здесь действует другая процедура ратификации, которое включает три этапа — предложение Еврокомиссии, согласие Европарламента и одобрение Совета ЕС (т.е. голландский парламент здесь не задействован. – Ред.).

Гипотетическое голландское вето на решение Совета, в случае, если результат референдума будет отрицательным, означало бы игнорирование самой сути этого различия.

Это не стало бы «победой демократии», как провозглашают инициаторы референдума, а скорее, наоборот. Разрешить сравнительно небольшой части населения в относительно небольшом государстве-члене ЕС заблокировать вступление в силу соглашения, утвержденного национальными парламентами 29 стран и Европейским парламентом, было бы крайне цинично.

В этом случае будет подорвана целостность и легитимность Евросоюза как игрока на международной арене, с учетом того, что другие, во многом сопоставимые договоры, останутся в силе.

Наконец, не будем забывать, что значительная часть Соглашения об ассоциации (в т.ч. раздел о Зоне свободной торговле. — Ред.) уже сейчас применяется на временной основе.

Голландское решение об отказе от утверждения договора с Украиной не будет автоматически влиять на эту практику именно потому, что предварительное применение входит в исключительную компетенцию Евросоюза. Это напрямую прописано в утвержденном ранее решении Совета ЕС.

Подводя итог, можно ожидать, что практические правовые последствия голландского референдума окажутся минимальными, даже если ратификация соглашения в Нидерландах будет отклонена. Впрочем, на политическом уровне последствия могут быть более значительными.

Отрицательное голосование подавляющим большинством поставит голландское правительство в неловкое положение именно в тот момент, когда Нидерланды председательствуют в Совете ЕС.

Также это стало бы дополнительным раздражающим фактором для Евросоюза в целом, учитывая предстоящий референдум по выходу Британии из состава ЕС и рост евроскептических настроений на континенте.

Оригинальная версия статьи на английском была опубликована на юридическом сайте Verfassungsblog. Перевод на русский выполнен ЕвроПравдой по согласованию с автором.

Автор: Петер ван Элсувехе, Профессор Европейского права в университете Гента, академический координатор Модуля Жана Моне «Правовое измерение внешней политики ЕС», аффилированный член Центра права международных отношений ЕС в Институте Ассера (Гаага).

Публикация на английском - на сайте Verfassungsblog.