Право на доступ до суду не для суддів?

Мармаш Володимир Ярославович,

суддя Личаківського районного суду м. Львова,

кандидат юридичних наук

 Ще не встигли вистигнути чорнила під ухваленим рік тому Законом України «Про забезпечення права на справедливий суд» як нестримний реформаторський дух втілився у черговий (вже четвертий за час після Революції Гідності) законопроект із питань реформування (чи то відновлення довіри, чи то очищення) судової гілки влади. А саме мова йде про розроблений під егідою Ради з питань судової реформи проект Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення окремих положень законодавства з питань судоустрою і статусу суддів» (надалі – законопроект (http://jrc.org.ua/upload/steps/ff892f17da2968861bd0443d555f94aa.PDF).

Однією із головних новел Закону України «Про забезпечення права на справедливий суд» було запровадження процедури кваліфікаційного оцінювання суддів для підтвердження їх здатності відправляти правосуддя. Оцінюючи зміст запровадженої процедури оцінювання суддів, експерти Венеціанської комісії у висновку № 801/2015 від 23.03.2015р. (надалі - висновок) звернули увагу на необхідність забезпечення її проведення справедливим і пропорційним чином, не завдаючи шкоди незалежності судової влади та передбачити відповідні гарантії, а правові наслідки непроходження оцінювання привести у відповідність до європейських стандартів (п. 92 висновку). У п. 81 висновку зазначається, що процедури оцінювання повинні підлягати всім необхідним гарантіям дотримання прав окремого судді, у тому числі права на оскарження в суді.

То яким же чином у законопроекті пропонується запроваджувати європейські стандарти у проведенні процедури оцінювання суддів та інших процедур, які безпосередньо впливають на кар’єру судді (призначення на посаду судді вперше, обрання судді безстроково)? Хоч до інших положень законопроекту у нас також є чимало питань, в межах цієї статті спробуємо дати відповідь на поставлене запитання виключно на прикладі реалізації права судді, який не згоден із результатами його оцінювання (чи не згоден із прийнятим щодо нього рішеннями про відмову унаданні рекомендації про обрання його на посаду судді безстроково, чи про відмову у внесенні Президентові України подання про призначення кандидата суддею), на оскарження до суду прийнятих відносно нього рішень.

Здавалось, які тут можуть бути питання щодо наявності в будь-якої особи, в тому числі у судді, який вважає, що його право порушене, права на звернення до суду за його захистом, адже право на доступ до суду є загальновизнаним міжнародним стандартом, який у сучасних правових системах ніким під сумнів не ставиться. Предметом обговорення повинен був бути швидше процесуальний порядок здійснення цього права суддею у кожному конкретному випадку. Однак те, що у всьому світі є міжнародним стандартом, у нас, як виявилось, є предметом дискусії на рівні поважного експертного середовища. Тому доведеться коротко зупинитись на правовому регулюванні права особи на доступ до суду в національному та міжнародному праві.

Відповідно до ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується (ч. З ст. 8 Конституції). Згідно з ч. 1 ст. 7 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» кожному гарантується захист його прав, свобод та інтересів у розумні строки незалежним, безстороннім і справедливим судом, утвореним відповідно до закону.

Право на доступ до суду деталізується в процесуальних кодексах (ст.ст. 3, 4 Цивільного процесуального кодексу, ст. 5 Кодексу адміністративного судочинства). Так, у ст. 3 ЦПК передбачено, що кожна особа має право звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів; відмова від права на звернення до суду за захистом є недійсною. При цьому перелік підстав для відмови у відкритті провадження у справі є вичерпним та розширеному тлумаченню не підлягає (ч. 2 ст. 122 ЦПК). Крім того, враховуючи зміст ч. 2 ст. 124 Конституції України щодо поширення юрисдикції суду на всі правовідносини, що виникають у державі, обмеження права на доступ до правосуддя шляхом виключення певних категорій справ з судової юрисдикції на Україні є неприпустимим.

У міжнародному праві одним із перших актів, що закріплював право на доступ до суду була Загальна декларація прав людини, яка передбачає, що кожна людина має право на ефективне поновлення у правах компетентними національними судами в разі порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом. У подальшому ця ідея знайшла своє відображення у ст. 14 Міжнародного пакту про громадянські й політичні права 1966р., в якому зазначається, що кожен має право при розгляді будь-якого кримінального або цивільного обвинувачення, пред'явленого йому, на справедливий розгляд справи компетентним судом, створеним на підставі закону.

Право на доступ до суду випливає також із Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (надалі – Конвенція), в п. 1 ст. 6 якої закріплено право кожного на справедливий, публічний судовий розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безпосереднім судом. Як зазначив Європейський суд з прав людини (надалі – ЄСПЛ) у своєму рішенні, було б немислимо, щоб ст. 6 п. 1 містила детальний опис наданих сторонам процесуальних гарантій в цивільних справах і не захищала би в першу чергу того, що дає можливість практично користуватися цими гарантіями – доступу до суду. Такі характеристики процесу, як справедливість, публічність, динамізм, позбавляються змісту, якщо немає прямого судового розгляду (Справа «Ґолдер проти Сполученого Королівства» від 21.02.1975р.).

Що ж в контексті доступу до суду суддів з питань їх професійної кар’єри пропонується у законопроекті з питань судової реформи? Так, у ч. 8 ст. 73 законопроекту пропонується передбачити, що Вища рада юстиції (надалі – ВРЮ) може відмовити у внесенні Президентові України подання про призначення кандидата суддею виключно з таких підстав: 1) наявність обґрунтованого сумніву щодо відповідності кандидата критерію доброчесності чи професійної етики; 2) порушення визначеного законом порядку призначення на посаду судді. Рішення ВРЮ про відмову у внесенні Президентові України подання про призначення кандидата суддею може бути оскаржено виключно з підстави порушення визначеного законом порядку призначення на посаду судді. Тобто висновку ВРЮ з питань, чи достатньо обґрунтованим є сумнів (не вимагається навіть встановлення відповідного факту) щодо відповідності конкретного кандидата критерію доброчесності чи професійної етики авторами законопроекту пропонується надати статус остаточного, й рішення про відмову з цих підстав у внесенні Президентові України подання про призначення кандидата суддею судовому оскарженню не підлягатиме.

Аналогічного статусу у вирішенні кар’єри професійного судді пропонується надати рішенням Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (надалі – ВККСУ). Так, згідно з ч. 1 ст. 79 законопроекту за результатами розгляду ВККСУ питання про обрання кандидата на посаду судді безстроково Комісія приймає рішення про надання або відмову в наданні рекомендації для обрання на посаду судді безстроково. Відповідно до ч. 1 ст. 86 законопроекту ВККСУ приймає рішення про: 1) підтвердження або непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді; 2) надання або відмову в наданні рекомендації для обрання на посаду судді безстроково. При цьому вимогу, що такі рішення приймаються на підставі вмотивованого висновку пропонується виключити, й у такому разі закон навіть не ставитиме перед ВККСУ вимогу мотивувати прийняте нею рішення щодо кар’єри професійного судді (кандидата на посаду судді). Одночасно у ч. 2 ст. 79 та у ч. 2 ст. 86 законопроекту пропонується передбачити, що рішення ВККСУ про відмову у наданні рекомендації кандидату для обрання на посаду судді безстроково, а також рішення ВККСУ щодо кваліфікаційного оцінювання судді (кандидата на посаду судді) може бути оскаржено в порядку, передбаченому КАС України виключно з таких підстав: 1) склад членів ВККСУ, який провів кваліфікаційне оцінювання, не мав повноважень його проводити; 2) рішення не підписано будь-ким із складу членів ВККСУ, який провів кваліфікаційне оцінювання; 3) суддя (кандидат на посаду судді) не був належним чином повідомлений про проведення кваліфікаційного оцінювання – якщо було прийнято рішення про непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді або про відмову в наданні рекомендації для обрання на посаду судді безстроково з підстав неявки для проходження кваліфікаційного оцінювання. Тобто і тут авторами законопроекту пропонується висновкам ВККСУ щодо професійної кар’єри судді надати статус остаточних, й прийняті органом влади рішення з цих підстав підлягатимуть судовому оскарженню лише в частині дотримання окремих процедур, а не суті зроблених висновків. Слід зауважити, що у цьому питанні автори законопроекту є послідовними, й у ч. 4 ст. 108 обмежують також право інших заінтересованих осіб на оскарження рішень ВККСУ щодо надання рекомендацій кандидату для обрання на посаду судді безстроково.

Мета, яку переслідують автори законопроекту при уважному його прочитанні, є зрозумілою: якомога оперативніше задовольнити запити суспільства щодо переформатування суддівського корпусу. Однак, чи може бути досягнута законна мета не правовими засобами, адже є очевидним, що свавільне позбавлення будь-якої особи права на звернення до суду за захистом своїх прав суперечить як національним, так і загальновизнаним міжнародним стандартам у галузі прав людини? Не вдаючись у морально-філософський аспект цього питання, спробуємо дати на нього відповідь у чисто практичному плані, чи буде досягнутою поставлена авторами законопроекту мета, у разі втілення їх пропозицій. Якби Україна знаходилась у ізольованому правовому просторі, тоді, безумовно, що так.

Однак Україна як незалежна держава Законом України «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів 2, 4, 7 та 11 до Конвенції» (п. 1) визнала обов’язковою юрисдикцію ЄСПЛ в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції. Сама Конвенція, яка відповідно до ст. 9 Конституції України є частиною національного законодавства України, статтею 32 встановлює поширення юрисдикції Суду на всі питання тлумачення та застосування Конвенції. Таким чином, рішення ЄСПЛ можна вважати офіційною формою роз’яснення основних (невідчужуваних) прав кожної людини, закріплених і гарантованих Конвенцією, яка є частиною національного законодавства, та у зв’язку з цим – джерелом законодавчого правового регулювання і правозастосування в Україні. Статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» встановлено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року та практику Європейського суду, тобто судді зобов’язані застосовувати рішення ЄСПЛ з прав людини як джерело права на всіх етапах провадження нарівні з Законами України та підзаконними нормативно-правовими актами. Таким чином, при зверненні до суду за захистом свого порушеного права можна посилатися на норми Конвенції, а також рішення ЄСПЛ як правову підставу своїх вимог та заперечень.

У справі Корня проти Республіки Молдова (рішення від 22.07.2014р., заява № 22735/07, п.п. 21 - 26) констатовано порушення п. 1 ст. 6 Конвенції. У цій справі Апеляційний суд Кишинева повернув апеляційну скаргу заявника, оскільки останній не був ні стороною, ні учасником процесу у справі й не мав права подавати апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції, яким позивача В.К. було поновлено на посаді, яку на той час обіймав заявник. Уряд стверджував, що заявник міг окремо подати позовну заяву, у якій спробувати оспорити висновки, зроблені судовими інстанціями в цивільному процесі, який порушив В.К. ЄСПЛ зазначив, що право на доступ до суду, гарантоване п. 1 ст. 6 Конвенції, не є абсолютним й може підлягати в деяких випадках обмеженням; такі обмеження презюмуються, оскільки за своїм змістом право на доступ до суду вимагає регламентації з боку держави.Суд повинен переконатись у тому, що застосовані заходи не обмежують та не знижують можливість доступу до суду таким чином, що порушується сам зміст цього права. Більше того, обмеження буде неспівмірним з п. 1 ст. 6 Конвенції, якщо воно не переслідує законну мету, та якщо не існує розумної співмірності між застосованими заходами і переслідуваною метою (див. Уейт і Кеннеді проти Німеччини [БП], № 26083/94, § 59, ЕСПЧ 1999‑I). Право на доступ до суду буде порушеним, коли регулювання не переслідує більше мету правової безпеки і належного управління правосуддям, а являє собою бар’єр, який перешкоджає підсудній особі добитися розгляду по суті своєї справи компетентним судом (див. Tsalkitzis проти Греції, № 11801/04, § 44, 16.11.2006р.). Суд нагадує, що немає необхідності, щоб особа використовувала більше засобів оскарження, ніж ті, які їй доступні. Тому, оскільки заявник спробував використати конкретний засіб оскарження, він не був зобов’язаний використовувати інші засоби захисту, які навів уряд. Таким чином, суд відхиляє заперечення уряду про невичерпання національних засобів правового захисту.

У справі М.Д. та інші проти Мальти (рішення від 17.07.2012р., заява № 64791/10) аналогічно констатовано порушення п. 1 ст. 6 Конвенції. У справі заявники скаржились на відсутність доступу до правосуддя для оскарження наказу про опіку після затвердження його судом у справах неповнолітніх. Уряд стверджував, що суд – це не той орган, якому підсудна справа про оскарження наказу про опіку. Суд вважає, що цей аргумент йде врозріз із самою суттю права на доступ до правосуддя і на розгляд справи безстороннім та незалежним судом для визначення цивільних прав та обов’язків. Роль національних судів якраз у тому й полягає, щоб контролювати адміністративні органи й гарантувати недопущення свавілля. Європейський суд не може погодитись із тим, що рішення соціального працівника, підзвітного міністру, наділеному правом відкликання наказу про опіку, може відповідати незалежному й безсторонньому суду, особливо приймаючи до уваги відсутність письмового рішення, доступного громадськості, і процесуальну неможливість судового перегляду такого рішення.

Як зазначив ЄСПЛ у справі Трегубенко проти України (рішення від 02.11.2004р., п. 44), національні суди керувалися рішенням Пленуму Верховного Суду України, яке, спираючись на Постанову Кабінету Міністрів, встановило, що спір про неправомірність рішення про відмову в обміні грошових знаків в повному обсязі не підпадає під юрисдикцію суду, тобто усунуло з-під юрисдикції судів будь-який розгляд саме такої категорії цивільних справ. Суд вважає, що таке виключення саме по собі суперечить праву на доступ до суду, гарантованому ч.1 ст.6 Конвенції (див., з відповідними змінами, рішенні у справі „Василеску проти Румунії” (Vasilescu v. Romania, §§ 39-41) від 22 травня 1998 року, а також рішення у справі „Брумареску проти Румунії”, § 65.

У справі Пономаренко проти України (рішення від 14.06.2007р., п.п. 35-39 ) було встановлено, що національні суди відмовились прийняти скаргу щодо законності рішення органу державної влади, постановленого в 1975 році, та повернення земельної ділянки з мотивів невикористання заявником позасудових засобів захисту, доступних в 1975 році, а також у зв’язку з тим, що він не був власником земельної ділянки, на якій розташований його будинок. ЄСПЛ констатував, що відповідно до його прецедентної практики п. 1 ст. 6 передбачає "право на суд", яке включає не тільки право ініціювати провадження, але також і право домогтися "вирішення" спору судом (див.,  mutatis mutandis, рішення у справі Multiplex v. Croatia, заява № 58112/00, від 10 липня 2003 року, п. 45). Для того, щоб це право було ефективним, особа повинна мати чітко визначену та дієву можливість оскаржити подію, яка становить втручання у його чи її права (див. рішення у справі Bellet v. France, від 4 грудня 1995 року, п. 36). На думку Суду, така ситуація із заявником прирівнюється до відмови у правосудді, що позбавляє самої суті права заявника на доступ до суду, гарантованого п. 1 ст. 6 Конвенції. Відповідно у цій справі було констатовано порушення цього положення.

Встановлені у вищезазначених справах проти України факти порушення права на доступ до суду були спричинені саме недосконалістю законодавства, чинного на час розгляду справи, оскільки підвідомчість справ національним судам була законодавчо обмежена.

Ще однією пропозицією авторів законопроекту, яку, на наш погляд, також слід розглядати в контексті обмеження права суддів на доступ до суду в питаннях їх професійної кар’єри є положення, яким пропонується виключити із закону норму ч. 4 ст. 78, яка передбачає, що кандидат, стосовно якого розглядається питання про обрання на посаду судді безстроково, має право ознайомитися з інформацією щодо його діяльності, запитами Вищої кваліфікаційної комісії суддів України та відповідями на них.

Так, у справі К.Х. та інші проти Словаччини (рішення від 28.04.2009р., заява № 32881/04) констатовано порушення п. 1 ст. 6 Конвенції. У цій справі заявники скаржились на те, що відмова органів влади дозволити їм скопіювати їхні медичні картки позбавила їх ефективного доступу до суду, оскільки вони не могли отримати вирішальні докази для будь-якого наступного цивільного позову про відшкодування шкоди, який вони могли захотіти подати. Хоча право на суд не було необмеженим, Суд вважав, що така гарантія обов’язково поширювалася на ситуації, такі як у заявниць, у яких особи, які в принципі мали підстави для цивільного позову, вважали, що передбачені законом обмеження на їхній доступ до доказів робив по суті неможливим їх звернення до суду за відшкодуванням або робив намагання отримати такий судовий захист ускладненим без належного обґрунтування. Хоча вони не були повністю позбавлені можливості подати цивільний позов, через суворе застосування положень національного законодавства заявниці були непропорційно обмежені у їхній здатності представити свої справи в ефективний спосіб. Обмеження прав заявниць зробити копії їхніх медичних карток не могло вважатися сумісним з ефективним здійсненням їхнього права на доступ до суду.

Ще одну новелу законопроекту, яка заслуговує на увагу в межах цієї статті, пропонується викласти у п. 7-1 Розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про забезпечення права на справедливий суд": у випадку оскарження рішення ВККСУ за результатами проведення первинного кваліфікаційного оцінювання, а також прийнятих на його підставі рішень ВРЮ, Президента України або Верховної Ради України такі справи розглядаються судом у складі суддів, які пройшли процедуру первинного кваліфікаційного оцінювання та підтвердили здатність здійснювати правосуддя у відповідному суді. Як і інші проаналізовані нами положення законопроекту зазначена норма чітко спрямована на обмеження закріпленого у п. 1 ст. 6 Конвенції права особи на доступ до суду. Тим більше, якщо враховувати, що суддів ВАС України, які пройшли процедуру первинного кваліфікаційного оцінювання, станом на теперішній час немає, і невідомо коли такі будуть, а відкладення їх кваліфікаційного оцінювання на тривалий час фактично позбавить заінтересованих осіб можливості захистити порушені права у судовому порядку. Більше того, у разі реалізації цієї законодавчої новели доцільно буде говорити не лише про порушення п. 1 ст. 6 Конвенції, а й одночасно ст. 14, що встановлює заборону дискримінації за будь-якою ознакою. Не зрозуміло, з яких причин частині із числа суддів ВАС України, які за статусом є рівними, на законодавчому рівні пропонується встановити обмеження на розгляд певної категорії справ.

Підсумовуючи все вищесказане, можемо зробити висновок, що мета поставлена авторами законопроекту навряд чи буде досягнутою у разі його прийняття. Для того, щоб підтвердити цей висновок змоделюємо можливі сценарії розвитку ситуації у разі прийняття законопроекту. Таких, на наш погляд, є лише два. Перший, всупереч вимогам закону, однак на підставі положень Конвенції та практики ЄСПЛ суддя, який вважає, що його права порушені, звертається із позовом до ВККСУ чи ВРЮ щодо оскарження їх рішень. ВАС України на підставі положень Конвенції та практики ЄСПЛ відкриває провадження за позовом й розглядає справу по суті. У такому разі запропоновані зміни будуть неефективними і фактично не діятимуть. Другий, ВАС України, діючи в межах прийнятого закону, відмовляє у відкритті провадження, й суддя звертається за захистом порушеного права безпосередньо до ЄСПЛ, рішення якого з врахуванням наведеної практики можна прогнозувати. Причому поновленим таким чином на посаді може бути, в тому числі суддя, правові підстави для звільнення якого дійсно були в наявності, однак через відсутність у національному законодавстві правових засобів захисту порушених прав буде констатовано порушення гарантованих Конвенцією основоположних прав людини. І це, якщо не враховувати репутаційних та фінансових втрат для держави від численних рішень ЄСПЛ не на її користь. То чи доцільно приймати такі законодавчі пропозиції, які в кращому випадку не принесуть суспільству жодної користі, а в гіршому – призведуть лише до негативних наслідків для держави? Питання риторичне.