Justitia est fundamentum regni. Чи це не про нас?

Justitia est fundamentum regni. Чи це не про нас?

Правосуддя – фундамент держави

Вкрай непрозора система призначення, переведення і звільнення суддів, залежність їх від політиків та бізнесу, наявність корупції в судах, ухвалення суддями незаконних і несправедливих рішень, тривалі строки розгляду справ, мінімальний рівень довіри громадян до судової гілки влади – всі ці чинники обумовлюють необхідність проведення комплексної судової реформи в Україні. 

Про вкрай низьку довіру громадян до суддів яскраво свідчать дані соціологічних досліджень. За результатами опитування, яке було проведено в межах проекту USAID «Справедливе правосуддя», лише 5% респондентів відповіли, що довіряють судовій владі, натомість 79% - не довіряють. За даними іншого опитування, проведеного Gallup World Poll, рівень довіри до судової влади в Україні становить 16 % і, як вказано у звіті, це є один із найнижчих показників у всьому світі.

До того ж, успішний результат будь-якої іншої реформи в державі безпосередньо залежить від системи правосуддя, оскільки без рішення суду корупціонерів не буде притягнено до відповідальності, не можливо буде позбавити водія, який перебував в нетверезому стані за кермом, права керувати транспортним засобом, здійснити конфіскацію майна, здобутого злочинним шляхом. Ефективне правосуддя - є однією із вкрай важливих передумов для залучення іноземних інвесторів в Україну.

Тому, які б нові органи не створювалися: Національна поліція, Національне антикорупційне бюро, Національне агентство з питань виявлення, розшуку та управління активами, які б закони не приймалися для покращення інвестиційного клімату в Україні і підвищення рейтингу нашої держави в проекті «Doing business» - без ефективної судової системи, результативність таких дій буде незначною.

Нещодавно Президент України запропонував свій варіант судової реформи, який був розроблений Конституційною комісією, і викладений у проекті Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)».

Серед запропонованих нововведень є багато позитивних змін.

Скасування випробувального терміну для новопризначених суддів

Проект запроваджує безстроковість обрання особи на посаду судді. Скасування п’ятирічного випробувального терміну сприятиме втіленню принципу незалежності та безсторонності суддів, так як, останні, здійснюючи правосуддя, не будуть більше керуватися метою, яка б забезпечила їм майбутнє переобрання.

Зменшення впливу законодавчої гілки влади на судову

Іншою вдалою новелою - є усунення парламенту від процедури обрання та звільнення суддів. Зокрема, Верховна Рада України більше не буде брати участі в призначенні та звільненні суддів, а також не розглядатиме питання про надання згоди на їх затримання чи арешт. Такі положення можна лише привітати, адже через участь у вказаних процедурах народних депутатів, працівники Феміди є залежними від політиків. До того ж, як показала практика, судді протягом тривалого часу не можуть бути призначені на посади безстроково або ж, навпаки, звільнені, саме через те, що у порядок денний Верховної Ради України або не включаються відповідні питання, або народним депутатам не вистачає необхідної кількості голосів для прийняття рішення. Від цього страждає лише держава та громадяни: перша - змушена виплачувати заробітну плату суддям, які позбавлені можливості здійснювати правосуддя, другі – чекають на остаточне рішення у своїх спорах роками.

Конституційна скарга в Україні

Запровадження в Україні інституту конституційної скарги  - є ще однією позитивною зміною, яка втілена у проекті закону. Механізм, який забезпечував би можливості громадянам звернутися до Конституційного суду держави з вимогою визнати певний закон неконституційним, успішно функціонує в багатьох державах Європи,  таких як: Польща, Німеччина, Словенія, Латвія, Литва, Угорщина та багатьох інших. У разі прийняття цього проекту закону, така можливість буде передбачена і у законодавстві України, але лише для особи, до якої неконституційний, на її думку акт, був застосований, і яка вичерпала всі національні засоби юридичного захисту.

Разом з тим, запропонований порядок здійснення реформи правосуддя містить і велику кількість недоліків, які можуть звести нанівець всю позитивні аспекти законопроекту.

Вплив політичних органів на систему правосуддя

По-перше, у новій редакції ст. 128 Конституції України передбачається, що призначення на посаду судді здійснюється Президентом України  за поданням Вищої ради правосуддя.

Експерти Венеційської комісії у проміжному висновку CDL-PI (2015)016 від 24.07.2015 зазначали, що роль Глави держави у такому призначенні має бути виключно церемоніальною, а подання Вищої ради правосуддя – обов’язковим.

Однак із запропонованого викладу положень Конституції України вбачається, що для Президента України пропозиція Вищої ради правосуддя не буде мати імперативного та безальтернативного  характеру. Це підтверджується і тим, що у проекті не встановлені будь-які строки, протягом яких Глава держави зобов’язаний здійснити призначення запропонованої кандидатури на посаду судді. Без відповідного правового регулювання, Президент може протягом тривалого строку взагалі не видавати указу про призначення тієї чи іншої особи, яка пройшла конкурсний відбір і рекомендована Вищою радою правосуддя, на посаду судді.

По-друге,у проекті змін до Конституції України передбачено також, що розмір винагороди судді встановлюється законом про судоустрій, а розмір винагороди судді Конституційного Суду України визначається законом про Конституційний Суд України.

Заробітна плата та і інші соціальні гарантії суддів - є одними із чинників, які забезпечують незалежності суддів при здійсненні правосуддя. А зважаючи на те, що єдиним органом законодавчої влади в Україні є Верховна Рада України, тому саме вона визначатиме розмір заробітних плат суддям, а як наслідок, може і опосередковано впливати на них.

У Конституції Литви цю проблему вирішено забороною зменшувати зарплату судді, поки він перебуває на посаді, а також знижувати встановлені йому соціальні гарантії, за винятком тих випадків, коли у державі складається особливо складна економічна та фінансова ситуація.

Однак у проекті закону, який поданий Президентом України, жодних механізмів, які бвстановлювали додаткові гарантії незалежності суддів, під час вирішення питання про розмір винагороди за їхню працю, не передбачено.

Оновлення суддівського корпусу

Запропонований варіант проведення оновлення суддівського корпусу викликає чи не найбільше зауважень у всьому проекті закону, що вбачається з наступного.

Зміна суддів має відбуватися, відповідно до таких правил:

- повноваження суддів, призначених на посаду строком на п'ять років, припиняються із закінченням строку, на який їх було призначено;

- судді, які обрані суддями безстроково, продовжують здійснювати свої повноваження до звільнення або до припинення їх повноважень з підстав, визначених Конституцією України;

- відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п'ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", має бути оцінена в порядку, визначеному законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади.

Таким чином, у проекті закону встановлюються дискримінаційні норми за критерієм тривалості виконання суддями професійних обов’язків: ті з них, хто був призначений на посаду судді вперше, до набрання чинності запропонованими змінами до Конституції України, в будь-якому разі втратять свої посади, а ті хто, перебував на посаді більше п’яти років – отримають можливість залишитися суддями.

Такий підхід є необґрунтованими та несправедливим, оскільки всі судді однієї ланки, не залежно від того, скільки часу перебувають на посаді: один рік чи десять, ухвалюють рішення іменем України, які мають однакову юридичну силу, натомість проектом закону для них встановлюється відмінний правовий статус. На зазначені недоліки законопроекту, вказують і самі судді у листі до Голови Комітету з питань правової політики та правосуддя та голів усіх депутатських фракцій.

Більше того, такий підхід також є і нелогічним, оскільки перехідними положеннями встановлюється обов’язкове проведення оцінювання за критеріями фаховості та доброчесності для всіх суддів, які зараз здійснюють правосуддя.

Таким чином, судді, які і так підлягатимуть звільненню після закінчення п’ятирічного строку, будуть змушені пройти оцінювання і підтвердити відповідність займані посаді. Однак, незважаючи на всю парадоксальність ситуації, навіть, успішне проходження такого оцінювання не означатиме для них можливості продовжити здійснювати правосуддя – вони в будь-якому разі підлягатимуть звільненню після закінчення строку, на який їх було призначено.

Таке безумовне припинення повноважень працівників Феміди, за відсутності для цього будь-яких об’єктивних обставин, аж ніяк не відповідає принципу незалежності суддів. У своєму висновку №528/2009 від 15 червня 2006 року Венеційська комісія зазначала про «важливість збереження презумпції щодо раніше призначених суддів, в іншому разі виникає ймовірність того, що працюючого суддю, який є компетентним і не допустив жодних проступків, буде звільнено або не призначено лише тому, що існують більш кваліфіковані кандидати, а це суперечить ідеї незалежності судової системи».

Конституційною комісією не було враховано також і те, що в результаті проведення таких звільнень, у суддівському корпусі виникне багато вільних вакансій, яких не буде ким заповнити протягом певного відрізку часу. Оскільки,  строк перебування у кадровому суддівському резерві, для багатьох осіб, які були до нього раніше зараховані, вже закінчився, будь-яких нових правил щодо таких резервістів проектом закону не встановлено, а для проведення нових конкурсів – необхідний час. Тому такі зміни, з великою вірогідністю, негативно впливуть на якість здійснення правосуддя, оскільки через завантаженість судів здійснювати розгляд справ в розумні строки буде вкрай складно.

Баланс системи стримування і противаг

Законопроектом розділ VII чинної Конституції України  - «Прокуратура» виключається, натомість нормами, що регулюють правове становище прокуратури в Україні, пропонується доповнити розділ VIII Основного Закону -  «Правосуддя».

Перелік повноважень, якими наділяється прокуратура у проекті закону, загалом відповідає європейським стандартам. Однак механізм звільнення Генерального прокурора є дискусійним.

Так, відповідно до запропонованих правил, Генеральний прокурор призначається на посаду та звільняється з посади Президентом України за згодою Верховної Ради України. Однак, парламент втрачає можливість висловити недовіру Генеральному прокуророві і відправити останнього у відставку. 

У разі прийняття запропонованих змін, вирішальний вплив щодо усіх кадрових ротацій, пов’язаних із посадою Генерального прокурора, отримує Глава держави. Такі нововведення можуть спричинити до односторонніх політичних номінацій і внести дисонанс у систему стримування і противаг між державними органами. Тим більше, доцільність наділення парламенту повноваженнями звільняти Генерального прокурора вже засвідчили свою ефективність, коли 22.02.2014 було прийнято рішення про висловлення недовіри Генеральному прокурору Пшонці В.П.

Запропонованими змінами баланс системи стримування і противаг порушується і тим, що Президент України отримує право до 31 грудня 2017 року самостійно приймати рішення про утворення, реорганізацію та ліквідацію судів.

Відповідно до чинних норм Конституції України, Глава держави також відповідальний за утворення судів, однак  його рішення  з цього питання має бути скріплене підписами Прем’єр-міністра та Міністра юстиції. Натомість, протягом двох років рішення з цих питань Президент України буде приймати одноосібно, оскільки у запропонованій редакції стаття 106 Конституції України більше не наділяє Президента України повноваженнями утворювати суди, а тому і відпадає необхідність погоджувати протягом перехідного періоду такі акти Глави держави з виконавчою владою.

Зважаючи на зазначене, вплив Президента України, у разі прийняття запропонованих змін, суттєво збільшиться і може спричинити до того, що механізм «створення-ліквідації судів» буде використовуватися для боротьби із «невигідними» суддями. Такі випадки в історії України вже були: екс-Президент України В.А. Ющенко 13.08.2008 прийняв Указ «Питання мережі та кількісного складу суддів адміністративних судів України», яким ліквідував окружний адміністративний суд  м. Києва та створив натомість два інші – Центральний окружний адміністративний суд міста Києва та Лівобережний окружний адміністративний суд міста Києва. Такі дії Глави держави були зумовлені не потребує удосконалити систему адміністративних судів, а тим, що напередодні окружний адміністративний суд м. Києва припинив дію Указу Президента «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України VI скликання і призначення позачергових виборів». Тому концентрація таких важливих повноважень в одних руках, може мати негативні наслідки.

Для того, щоб будь-яка реформа була ефективною необхідно однозначно усвідомлювати: що має бути змінено, за якими правилами, в якому порядку, і з якими результатами вона має завершитися. І чим простіший та зрозуміліший механізм – тим ефективніша реформа. 

Однак, запропонований варіант зміни судової системи не відповідає зазначеним критеріям.

Із тексту законопроекту залишається не зрозумілим, яким чином має бути проведена реформа правосуддя в Україні, адже в ньому не йдеться про оголошення конкурсу на всі суддівські посади для цілковитого оновлення суддівського корпусу, як і не передбачено проведення загального оцінювання для всіх судів і можливість залишитися на посаді лише тим, хто справді гідний здійснювати правосуддя і ухвалювати рішення іменем України. Натомість, як завжди, обрано третій, вкрай непрозорий шлях: одних звільнити в будь-якому разі, а інших  - залишити на посаді. 

У разі прийняття запропонованих змін, Україна має шанс повторити досвід Сербії, у якій судова реформа завершилася безрезультатно – всіх звільнених суддів було поновлено Конституційним судом Сербії на посадах, так як припинення їхніх повноважень було визнано необґрунтованим.