Окрема ухвала як механізм реагування на невиконання судового рішення

Олександр Сасевич,
к. ю. н., суддя Львівського окружного адміністративного суду

Виконання судових рішень завжди було слабкою ланкою української судової системи, що проілюстровано, зокрема в численних рішеннях Європейського суду з прав людини (варто згадати лише пілотні «Іванов проти України» від 15.10.2009 та «Бурмич проти України» від 12.10.2017). В Україні склалась парадоксальна ситуація, коли для захисту свого порушеного права особі потрібно спершу доводити свою позицію в суді, а згодом ще тривалий час чекати на виконання такого рішення. Критичною є ситуація у спорах, що стосуються різноманітних соціальних виплат, зокрема пенсій.

Так, у 2020 році, з огляду на хвилю позовів, пов’язаних із невиплатою різного роду соціальних виплат, навантаження в судах адміністративної юрисдикції зросло майже вдвічі та продовжує зростати досі. Проаналізуємо типову ситуацію та спробуємо «пройти шлях», спрямований на відновлення свого порушеного права разом із позивачем – пенсіонером, звільненим з військової служби, який отримує пенсію за вислугу років на підставі Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» від 09.04.1992 №2262-ХІІ (далі – Позивач), пенсія якого протиправно обчислювалася з грошового забезпечення, обрахованого без зазначення відомостей про розміри щомісячних додаткових видів грошового забезпечення (надбавки, доплати, підвищення) та премії.

Отож, спершу такий Позивач повинен звернутися до суду з позовом до органу, уповноваженого видавати довідки про розмір грошового забезпечення для перерахунку пенсії з проханням видати йому і надіслати до органів Пенсійного фонду України довідку про розмір грошового забезпечення станом на 05.03.2019 із зазначенням відомостей про розмір щомісячних додаткових видів грошового забезпечення (надбавки, доплати, підвищення) та премії, для здійснення обчислення та перерахунку пенсії. Така справа відповідає ознакам типової, оскільки подібні правовідносини отримали свою оцінку в межах розгляду Верховним Судом зразкової справи №160/8324/19 (рішення від 17.12.2019). Отримавши судове рішення про задоволення позову та видану на його виконання довідку про розмір грошового забезпечення Позивач звертається до органу Пенсійного фонду України із заявою про перерахунок пенсії, проте такого не отримує…

Позивач знову звертається до суду цього разу з позовом до відповідного органу Пенсійного фонду України з вимогою здійснити перерахунок пенсії на підставі оновленої довідки про розмір грошового забезпечення. Отримує рішення про задоволення позову і, можливо, навіть належне його виконання. Звичайно, що перерахунок пенсії може бути здійснено відповідно до порядку, що втратив чинність, чи з застосуванням обмежень, що не підлягають застосуванню. Тобто на шляху до виконання рішення суду може виникнути ще чимало перешкод. Подібні випадки дуже поширені на практиці.

Трапляються випадки, коли судові рішення не виконуються або ж виконуються в неналежний спосіб. Така ситуація склалася на загальнодержавному рівні і потребує комплексного загальнодержавного вирішення. Водночас, і суди як органи судової влади не можуть стояти осторонь невиконання ухваленими ними рішень, а повинні займати активну позицію з контролю за виконанням судового рішення. У порядку адміністративного судочинства існують два способи контролю за виконанням судового рішення, невластиві іншим видам судочинства це:

• зобов’язання суб’єкта владних повноважень подати звіт про виконання судового рішення (стаття 382 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України);
• визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності, вчинених суб’єктом владних повноважень - відповідачем на виконання рішення суду (стаття 383 КАС України).

Я неодноразово аналізував перший із вказаних способів судового контролю (зобов’язання подати звіт про виконання судового рішення), доводив його ефективність та з радістю демонстрував досягнуті з його допомогою результати. Так, у порівнянні з 2013 роком, коли я починав свої дослідження, кількість випадків розгляду судами питання про зобов’язання подати звіт про виконання судового рішення зросла подекуди більш, як у десять разів. Для прикладу, наводжу статистику розгляду вказаного питання в чотирьох судах України за 2013 та за 2020 роки.

При цьому, як свідчить аналіз даних Єдиного державного реєстру судових рішень України в тих випадках, приблизно у 90 % справ, в яких суд зобов’язує суб’єкта владних повноважень подати звіт про виконання судового рішення, таке виконання здійснюється відповідачем у встановлений судом строк. При цьому, позивачу не доводиться звертатися до органів примусового виконання, витрачати свій час і ресурси для того, щоб домогтися виконання ухваленого на його користь рішення. Тобто загроза накладення штрафу є достатнім «стимулом» для керівника суб’єкта владних повноважень для належного виконання судового рішення. Шляхом встановленню судового контролю в адміністративному судочинстві суддя фактично здійснює моніторинг виконання ухваленого ним рішення. Таким чином досягається основний ефект такого рішення – захист прав і свобод особи, забезпечується його ефективність.

Цього ж разу хочу зосередити свою увагу на другому способі судового контролю (визнанні протиправними рішень, дій чи бездіяльності, вчинених суб’єктом владних повноважень - відповідачем на виконання рішення суду), застосування якого останнім часом суттєво пожвавилось. Вперше вказаний спосіб судового контролю був закріплений у частинах 9 - 11 статті 267 КАС України (в редакції від 07.07.2010), зараз йому присвячена стаття 383 КАС України. Порівняльний аналіз першої та чинної редакції вказаної норми виглядає так:

Насамперед привертає увагу детальне закріплення реквізитів заяви про визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності, вчинених суб’єктом владних повноважень - відповідачем на виконання судового рішення. Проте додаткове закріплення реквізитів такої заяви не могло суттєво вплинути на активізацію застосування вказаного способу контролю. Визначально, на мою думку, є інша нормативна новела. Так, стаття 267 КАС України в редакції від 07.07.2010 фактично не передбачала механізму реагування суду на неналежне виконання судового рішення відповідачем – суб’єктом владних повноважень. У випадку встановлення таких обставин суд вправі був «ухвалити одну із постанов, що передбачені частиною другою статті 162 цього Кодексу», а саме постанову про:

1) визнання протиправними рішення суб'єкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності і про скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень, про поворот виконання цього рішення чи окремих його положень із зазначенням способу його здійснення;

2) зобов'язання відповідача вчинити певні дії;

3) зобов'язання відповідача утриматися від вчинення певних дій;

4) стягнення з відповідача коштів;

5) тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян;

6) примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян;

7) примусове видворення іноземця чи особи без громадянства за межі України;

8) визнання наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень.

Тобто суд встановлює факт невиконання відповідачем судового рішення, визнає такі дії протиправними та виносить постанову, якою зобов’язує таке рішення виконати. Не надто ефективний спосіб реагування. Правда ж?

Відтак, ситуація кардинально змінилася з набранням чинності новою редакцією КАС України від 03.10.2017, у статті 383 якої суду надані повноваження щодо належного реагування на факт невиконання ухваленого ним судового рішення. Так, частиною 6 статті 383 КАС України передбачено, що за наявності підстав для задоволення заяви суд постановляє ухвалу в порядку, передбаченому статтею 249 цього Кодексу, тобто постановляє окрему ухвалу.

Аналізуючи правову природу окремої ухвали суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Наталія Коваленко зазначила, що повноваження суду виносити окремі ухвали зазвичай розглядається як складова судового контролю. Процесуальний закон передбачає можливість встановлення судового контролю за виконанням судових рішень. Адже людина звертається до суду не за судовим рішенням і не за теоретичною відповіддю на питання, хто є правим у юридичному спорі, а за вирішенням проблеми та ефективним захистом свого порушеного права. Суддя висловила думку, що окремі ухвали можуть мати позитивний вплив на організацію роботи суб’єктів владних повноважень, зменшивши кількість порушень прав і свобод фізичних та юридичних осіб [1].

На думку судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Володимира Кравчука, суд має реагувати, якщо вбачає явну недбалість у діях органів державної влади. Окрема ухвала в адміністративному судочинстві – це інструмент, який має запобіжний ефект, адже кожна адміністративна справа має великий потенціал повторюваності. Окрема ухвала є потужним запобіжником системним порушенням [2].

Також варто пригадати, що відповідно до частин 1, 2, 9  статті 249 КАС України суд, виявивши під час розгляду справи порушення закону, може постановити окрему ухвалу і направити її відповідним суб’єктам владних повноважень для вжиття заходів щодо усунення причин та умов, що сприяли порушенню закону. У разі необхідності суд може постановити окрему ухвалу про наявність підстав для розгляду питання щодо притягнення до відповідальності осіб, рішення, дії чи бездіяльність яких визнаються протиправними. Окрема ухвала стосовно порушення законодавства, яке містить ознаки кримінального правопорушення, надсилається прокурору або органу досудового розслідування, які повинні надати суду відповідь про вжиті ними заходи у визначений в окремій ухвалі строк. За відповідним клопотанням прокурора або органу досудового розслідування вказаний строк може бути продовжено.

Отож, у 2017 році адміністративні суди отримали дієвий засіб реагування на невиконання суб’єктом владних повноважень ухваленого проти нього судового рішення. Спробуємо проаналізувати перші випадки постановлення судами окремих ухвал у порядку, передбаченому статтею 383 КАС України, при встановленні невиконання судового рішення. Якщо у 2018 році було постановлено лише близько 30 окремих ухвал з питань невиконання судового рішення, то у 2020 році таких ухвал вже майже 200 і їх кількість продовжує зростати. При цьому найчастіше окремі ухвали постановляються щодо органів вже згадуваного у цій статті Пенсійного фонду України.

На жаль, неможливо простежити результати постановлення окремих ухвал та їх вплив на виконання судового рішення, оскільки за результатами розгляду відповіді на окрему ухвалу жоден процесуальний документ не складається. Тому можемо лише припускати, що загроза притягнення винних осіб до відповідальності, в тому числі і кримінальної (за статтею 382 КК України) має стати достатнім стимулом для належного і своєчасного виконання судового рішення.

Пригадуємо, що при застосуванні першого способу судового контролю (зобов’язання подати звіт про виконання судового рішення) вказаний звіт розглядається в судовому засіданні, а за результатами такого розгляду постановляється або ухвала про прийняття такого звіту або про накладення штрафу на керівника суб’єкта владних повноважень. Тому результати застосування такого способу судового контролю як зобов’язання подати звіт про виконання судового рішення є очевидними, на відміну від визнання протиправними рішення, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень на виконання рішення суду.

Підсумовуючи викладене слід вказати, що лише комплексне застосування обох способів судового контролю здатне перетворити суд із пасивного спостерігача за невиконанням ухвалених ним рішень на активного суб’єкта, який здійснює контроль за таким виконанням і, у випадку потреби, вживає необхідні засоби реагування, сприяючи таким чином досягненню мети адміністративного судочинства та ефективному поновленню порушеного права особи.

___________________________________________

[1] Матеріали ІІІ Міжнародної науково-практичної конференції «Соціальні права та їх захист адміністративним судом», проведеної Касаційний адміністративним судом у складі Верховного Суду від 04.09.2020

[2] Матеріали ІІІ Міжнародної науково-практичної конференції «Соціальні права та їх захист адміністративним судом», проведеної Касаційний адміністративним судом у складі Верховного Суду від 04.09.2020

Підписуйтесь на наш Telegram-канал, щоб бути у курсі найважливіших подій.