Велика Палата Верховного Суду: ліквідувати не можна залишити

Всеволод Князєв,

Секретар Великої Палати Верховного Суду,

кандидат юридичних наук, доцент 

спеціально для «Судово-юридичної газети»

24 вересня 2020 року Конституційний Суд України розпочав розгляд конституційного подання 45 народних депутатів України[1] щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень пункту 1 частини другої статті 37, статті 45, пункту 12 розділу «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIIІ «Про судоустрій і статус суддів» (з подальшими змінами), окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України від 6 липня 2005 року № 2747-ІV (з подальшими змінами), Господарського процесуального кодексу України від 6 листопада 1991 року № 1798-XII (з подальшими змінами), Цивільного процесуального кодексу України від 18 березня 2004 року № 1618-IV (з подальшими змінами), Кримінального процесуального кодексу України від 13 квітня 2012 року № 4651-VI (з подальшими змінами) (далі – Закон  № 1402-VIIІ, КАС України, ГПК України, ЦПК України, КПК України).

Автори подання вважають, що зазначені вище норми законодавства, які передбачають створення та функціонування у складі Верховного Суду Великої Палати, не відповідають вимогам статей 6 та 8, частини другої статті 19, частини третьої статті 125, частин першої і другої статті 128, статті 129 Конституції України.

Надходження на розгляд Конституційного Суду України цього конституційного подання викликало необхідність з’ясувати зміст чинних фундаментальних конституційних засад формування системи судоустрою в Україні, а також дати відповіді на питання, чи існує потреба в «жорсткому», детальному визначенні в Основному Законі України усіх основних складових елементів цієї системи і чи не призведе ліквідація Великої Палати Верховного Суду, утвореної для забезпечення однакового застосування норм права як касаційними судами у складі Верховного Суду, так і всіма іншими судами, до розбалансування найвищого судового органу в системі правосуддя, розпаду на окремі автономні  частини судової влади в Україні  загалом.

Передусім необхідно зауважити, що найважливіше значення для з’ясування питань конституційності норм законів, якими передбачається функціонування окремих судів у системі судоустрою, а також їх відповідних внутрішніх структурних утворень, органів, палат тощо, мають положення частини першої статті 125 Конституції України. Саме тут закріплено, що судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом, тобто відповідним нормативно-правовим актом, який у порядку представницької демократії приймається парламентом України. На підтвердження того, що внутрішній устрій, організація судової влади в Україні можуть і повинні передбачатися законами, вказують і приписи пункту 14 частини першої статті 92 Основного Закону України, де закріплено, що судоустрій і судочинство визначаються виключно законами України.  

Не можна обійти увагою й те, що у частині першій статті 125 Конституції України при визначенні конституційних принципів побудови судоустрою в Україні не вказано принципу інстанційності, а зазначено лише принципи територіальності та спеціалізації. Тому законодавець для розгляду найбільш важливих для держави і громадян спорів, зокрема за участю вищих суб’єктів державної влади, а також  зразкових справ, визначив у процесуальному законі України розгляд Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду вказаних категорій спорів як судом першої інстанції. Апеляційною інстанцією в таких випадках є Велика Палата Верховного Суду (частина п’ята статті 266, частина третя статті 278, частина п’ята статті 285, частина одинадцята статті 290 КАС України).  

Крім того, в юридичній науці загальновідомим є те, що Конституція України є Основним Законом держави, її правова природа, особливе місце в національній правовій системі зумовлюють визначення у ній лише найбільш фундаментальних, основоположних аспектів функціонування держави, назв, порядку формування і повноважень найважливіших її органів влади. Конституція України не передбачає визначення безпосередньо, детально внутрішньої організаційної структури відповідних органів влади.

Так, у розділі IV Конституції України, де визначено організацію, повноваження та інші аспекти діяльності Верховної Ради України, не міститься визначення переліку комітетів парламенту, утворення яких передбачено у частині першій статті 89 Основного Закону України для здійснення законопроектної роботи, підготовки і попереднього розгляду питань, віднесених до повноважень парламенту, виконання контрольних функцій. Аналогічно в розділі XII Конституції України визначаються засади, завдання діяльності, порядок формування та повноваження Конституційного Суду України, однак не вказується існування в його складі для забезпечення реалізації цих повноважень, розгляду конституційних подань, звернень, скарг Великої палати та сенатів цього суду, які передбачені Законом України «Про Конституційний Суд України».

З наведеного вище можна зробити висновок, що питання внутрішньої організації діяльності, структури Верховного Суду, а також утворення та функціонування в його складі Великої Палати цілком можуть визначитися на законодавчому рівні, зокрема Законом № 1402-VIIІ.

Утворення Великої Палати як внутрішнього структурного органу у складі Верховного Суду не є унікальним вітчизняним явищем. Схожі підходи до організації роботи вищих (верховних) судів застосовуються також у зарубіжних країнах, а також у діяльності Європейського суду з прав людини. Зокрема, аналогічні інструменти забезпечення єдності практики верховних судів існують щонайменше у таких державах, як Фінляндія, Грузія, Нідерланди, Франція. У Грузії та Фінляндії закони про судоустрій, зокрема, прямо передбачають функціонування великих палат у складі верховних судів, хоч конституції цих країн прямо не установлюють їх існування, обмежуючись при цьому простою вказівкою на функціонування верховного суду.

Законодавець у частині першій статті 45 Закону № 1402-VIIІ установив, що Велика Палата Верховного Суду є постійно діючим колегіальним органом Верховного Суду, до складу якого входить двадцять один суддя Верховного Суду. На неї покладено виконання низки повноважень. Зокрема, Велика Палата Верховного Суду: 1) у визначених законом випадках здійснює перегляд судових рішень у касаційному порядку з метою забезпечення однакового застосування судами норм права; 2) діє як суд апеляційної інстанції у справах, розглянутих Верховним Судом як судом першої інстанції; 3) аналізує судову статистику та вивчає судову практику, здійснює узагальнення судової практики; 4) здійснює інші повноваження, визначені законом (частина друга статті 45 Закону № 1402-VIIІ). Судді Верховного Суду обираються до Великої Палати зборами суддів відповідних касаційних судів з числа суддів таких касаційних судів (частина третя статті 45 цього Закону). Процесуальні повноваження Великої Палати Верховного Суду та порядок їх виконання врегульовано у відповідних оспорюваних суб’єктом права на конституційне подання положеннях КАС України, ГПК України, ЦПК України, КПК України.

Одним із завдань діяльності Великої Палати у складі Верховного Суду є забезпечення однакового застосування норм права, зокрема, касаційними судами у складі Верховного Суду. Тому утворення Великої Палати у складі Верховного Суду за чинної моделі судоустрою цілком відповідає міжнародним стандартам організації здійснення правосуддя у верховних судах. Адже Консультативна рада європейських суддів у висновку № 20 (2017) «Про роль судів у забезпеченні єдності застосування закону» зауважила, що наявність інструментів щодо забезпечення єдності практики в одному суді особливо актуальна для верховних судів. Це питання набуває надзвичайної важливості у випадках, якщо сам верховний суд є джерелом невизначеності та суперечливості судової практики замість того, щоб забезпечувати її єдність. Тому існування в межах верховного суду механізмів, здатних виправляти непослідовність практики цього суду, має першорядне значення. Відповідні інструменти можуть включати, наприклад, звернення до великих палат або скликання більших колегій у випадках, коли судова практика верховного суду стає неоднаковою або коли можливим є перегляд і скасування раніше встановленого прецеденту.

Водночас згідно з положеннями частини шостої статті 403 ЦПК України,  частини шостої статті 302 ГПК України, частини шостої статті 346 КАС України справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду також у випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної чи суб’єктної юрисдикції. Тобто законодавець передбачив по суті унікальні в національній системі судоустрою повноваження Великої Палати Верховного Суду щодо формування на основі аналізу норм законодавства єдиних правил юрисдикції цивільних, господарських, адміністративних та кримінальних справ.

Крім того, відповідно до приписів частини п’ятої статті 346 КАС України, частини п’ятої статті 434¹ КПК України, частини п’ятої статті 302 ГПК України,  частини п’ятої статті 403 ЦПК України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.

До повноважень Великої Палати Верховного Суду належить і перегляд за виключними обставинами за заявами учасників справ судових рішень з підстави встановлення міжнародною судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною, порушення Україною міжнародних зобов’язань при вирішенні відповідних справ судом (частина третя статті 365 КАС України, частина третя статті 425 ЦПК України, частина шоста статті 321 ГПК України, частина третя статті 463 КПК України).

У  випадку ліквідації Великої Палати Верховного Суду буде поставлено  під загрозу виконання Україною своїх міжнародних зобов’язань, які випливають з ратифікації Конвенції про захист прав людини і основоположних  свобод (далі – Конвенція). Так, відповідно до положень усіх процесуальних кодексів Велика Палата Верховного Суду переглядає рішення національних судів за виключними обставинами після встановлення міжнародною судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною, порушення Україною міжнародних зобов'язань при розгляді справи судом. Питання виконання Україною рішень Європейського суду з прав людини є одним із ключових у порядку денному відносин між Україною і Радою Європи. Стан виконання рішень Суду, у тому числі вжиття Україною додаткових заходів індивідуального характеру (restitutio in integrum), знаходиться на постійному контролі Комітету Міністрів Ради Європи. Ліквідація єдиного у складі Верховного Суду колегіального органу, який має повноваження з перегляду рішень національних судів після встановлення Європейським судом з прав людини факту порушень судами України прав особи, гарантованих Конвенцією, призведе безумовно до порушення Україною взятих на себе міжнародних зобов'язань у рамках членства в Раді Європи.

Крім наведеного, в адміністративному судочинстві у випадках, визначених КАС України, Велика Палата Верховного Суду переглядає в апеляційному порядку як суд апеляційної інстанції судові рішення у справах, розглянутих Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду як судом першої інстанції (частина третя статті 23 цього Кодексу). Зокрема, Велика  Палата здійснює функції апеляційної інстанції у таких особливо важливих категоріях адміністративних справ:

• щодо законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України; законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України; законності актів Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (частина п’ята статті 266 КАС України);
• з приводу оскарження рішень, дій або бездіяльності Центральної виборчої комісії щодо встановлення нею результатів виборів чи всеукраїнського референдуму  (частина третя статті 278 КАС України);
• про дострокове припинення повноважень народного депутата України в разі невиконання ним вимог щодо несумісності (частина п’ята  статті 285 КАС України);
• у зразкових справах (частина одинадцята статті 290 КАС України).    

Отже, у випадку визнання неконституційними положень законодавства щодо організації та повноважень Великої Палати Верховного Суду у процесуальному законодавстві не буде механізму апеляційного оскарження рішень Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, які ухвалюються ним як судом першої інстанції. Це,  безумовно, призведе до позбавлення громадян конституційного права (пункт 8 частини другої статті 129 Конституції України) на апеляційний перегляд рішень у зазначених вище категоріях складних і термінових адміністративних справ.

За правилами касаційного провадження Велика Палата Верховного Суду відповідно до частин сьомої, восьмої статті 266 КАС України розглядає також  скарги на рішення Вищої ради правосуддя, ухвалені за результатами розгляду скарг на рішення її Дисциплінарної палати.

Визнання неконституційними положень законів, які регламентують діяльність Великої Палати Верховного Суду, також унеможливить оскарження громадянами рішень Вищої ради правосуддя, ухвалених за результатами розгляду скарг на рішення її дисциплінарних палат у порядку статті 266 КАС України. Наведене буде безумовним порушенням приписів пункту 1 статті 6 Конвенції у частині гарантування кожній особі права на доступ до суду і буде прямо суперечити висновкам Європейського суду з прав людини, викладеним, зокрема, у рішеннях у справах «Олександр Волков проти України» та «Рамоc Нуньєс де Карвальйо е Са (Ramos Nunes de Carvalho е Sá) проти Португалії». За загальним правилом перегляд судових рішень має здійснюватися колегіально. При цьому кожний наступний рівень перегляду має здійснюватися більшою кількістю суддів у складі відповідної колегії. Отже, перегляд колегіальних рішень Вищої ради правосуддя повинен здійснюватися суддями судової колегії, кількість яких має бути принаймні не меншою за кількісний склад Вищої ради правосуддя (21 член). Тобто передбачений статтею 45 Закону № 1402-VIIІ склад Великої Палати Верховного Суду у кількості 21 судді не може бути зменшений або принципово замінений на судову колегію з трьох або п’яти суддів Верховного Суду.

Крім того, у пункті «с» пункту 26 Меморандуму між Україною та МВФ про економічну та фінансову політику від 2 червня 2020 року Україна взяла на себе зобов’язання щодо розширення повноважень Великої Палати Верховного Суду у частині розгляду зразкових справ та оскарження дій і рішень вищих органів влади. Невиконання зазначених зобов’язань, більш того, ліквідація Великої Палати взагалі може негативно вплинути на взаємовідносини України з цим найбільшим кредитором, а отже й на економічну ситуацію в країні в цілому.

        Загалом з початку діяльності Великої Палати Верховного Суду на її розгляд надійшла така кількість справ:   

• для перегляду в касаційному порядку – 3557;
• для прийняття рішення у зв’язку з необхідністю відступу від висновків Верховного Суду України, Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об’єднаної палати) іншого касаційного суду, раніше визначених власних висновків – 214;
• для вирішення виключної правової проблеми – 213;
• з метою перегляду рішень у зразкових справах – 18;
• для перегляду в апеляційному порядку судових рішень в інших справах, розглянутих Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду як судом першої інстанції – 1231;
• для перегляду скарг на рішення Вищої ради правосуддя, ухвалені за результатами розгляду скарг на рішення її Дисциплінарної палати – 254;
• для перегляду справ за виключними обставинами – 287;
• з виборчих спорів – 12.

Отже, аналіз наведених статистичних даних, положень Конституції України, норм процесуальних кодексів України та міжнародно-правових підходів до організації забезпечення єдності судової практики у межах верховного суду свідчить про допустимість і практичну виправданість функціонування у складі Верховного Суду Великої Палати. Таким чином, її ліквідація не відповідає потребам утвердження правової держави в Україні, гарантування справедливого та ефективного правосуддя, забезпечення єдиної практики усіх судів у державі, унеможливлює виконання Україною своїх міжнародних зобов’язань, призведе до зниження авторитету країни на міжнародній арені.

Підписуйтесь на наш Telegram-канал, щоб бути в курсі найважливіших подій.