Критерії адміністративної юрисдикції

Володимир Бевзенко,

Суддя Верховного Суду

Слід звернути увагу, що намагання законодавця формально у статтях Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України) перерахувати належні до юрисдикції адміністративних судів справи у публічно-правових спорах – справа невдячна, марна і малодієва. Суспільні відносини виникають, розвиваються і видозмінюються набагато стрімкіше, аніж національне законодавство. Неможливо та й недоцільно у нормах КАС України намагатися описувати і перераховувати публічно-правові спори. Тому для практики адміністративного судочинства принципово важливо застосовувати однозначні критерії оцінки публічності юридичного спору, його належності до юрисдикції адміністративних судів. Такі критерії – постійне і незмінне універсальне мірило (інструмент визначення) належності спору до юрисдикції адміністративного суду.

Про належність (неналежність) конкретного публічно-правового спору до юрисдикції адміністративного суду, її відмежування від інших видів судової юрисдикції можна судити за сукупної наявності зовнішніх ознак публічно-правових відносин, з яких цей спір виник. Саме такі ознаки і є критеріями адміністративної юрисдикції.

Відсутність, принаймні, одного з критеріїв унеможливлює висновок про належність конкретного публічного-правового спору до юрисдикції адміністративного суду.

Критеріями адміністративної юрисдикції є:

1) публічно-правові (адміністративно-правові) відносини;

2) рішення, дії, бездіяльність суб’єктів владних повноважень або виконання носіями публічних повноважень обов’язків, передбачених законодавством;

3) присутність у спірних правовідносинах субʼєкта владних повноважень, субʼєкта делегованих повноважень або носія публічних повноважень;

4) здійснення субʼєктом адміністративного повноваження, спір про право чи обов’язок у сфері публічного адміністрування;

5) законодавство, яке закріплює повноваження субʼєктів у сфері публічного адміністрування (адміністративне законодавство чи адміністративна норма, якими врегульовано спірні правовідносини).

Ці критерії адміністративної юрисдикції – первісні відомості про спір, категорії матеріального (адміністративного) права, які належить оцінити учасникам адміністративної справи, їх представникам, адміністративному суду. Тому, готуючись до адміністративного процесу, ці суб’єкти мають бути ґрунтовно обізнані із принциповими положеннями адміністративного права і законодавства.

Неповнота чи відсутність таких знань зумовлюватимуть хиби процесуальної природи, зокрема:

– помилкову відмову у відкритті провадження в адміністративній справі (п. 1 ч. 1 ст. 170 КАС України);

– закриття провадження в адміністративній справі (п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України).

Оцінюючи належність конкретного публічно-правового спору до юрисдикції адміністративного суду за критеріями адміністративної юрисдикції, до уваги обов’язково також слід брати винятки з правила про адміністративну юрисдикцію, передбачені:

– п. 1 ч. 1 ст. 19, ч. 1 ст. 287 КАС України;

– ст. 447 Цивільного процесуального кодексу України;

– ст. 339 Господарського процесуального кодексу України.

Оцінка спірних правовідносин на предмет їх належності до адміністративної юрисдикції здійснюється у такій послідовності:

– аналіз фактів, обставин справи, змісту спірних правовідносин;

– аналіз і добір норми (норм) права, які регулюють спірні відносини;

– порівняння фактів, обставин справи, змісту спірних правовідносин із відібраними нормами права;

– аналіз критеріїв адміністративної юрисдикції у змісті спірних правовідносин;

– формулювання відповідно до проведеного аналізу висновку про наявність / відсутність адміністративної юрисдикції.

Розгляньмо сутність п’яти критеріїв адміністративної юрисдикції та їх особливості.

1. Публічно-правові (адміністративно-правові) відносини

Категорія публічно-правових (адміністративно-правових) відносин є однією з основних у адміністративному процесі під час розгляду і вирішення адміністративних справ і безпосередньо використовується, зокрема, у статтях 2, 4, 5, 9, 12, 19 КАС України.

Існує шість основних видів публічно-правових (адміністративно-правових) відносин^[1]:

1) адміністративно-правові відносини, які виникають між фізичними, юридичними особами публічного і приватного права та суб’єктами владних повноважень (носіями публічних повноважень) щодо реалізації фізичними, юридичними особами їхніх прав, свобод, інтересів. Це правовідносини, які виникли з ініціативи фізичних, юридичних осіб приватного і публічного права внаслідок здійснення ними повноважень на підставі адміністративного законодавства та наступним виконанням обов’язків суб’єктами владних повноважень, покладених на цих субʼєктів законодавством (наприклад, надання адміністративних послуг, звернення до органів державної влади, місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ, організацій);

2) адміністративно-правові відносини, які виникають між фізичними, юридичними особами публічного і приватного права та суб’єктами владних повноважень щодо виконання (дотримання) фізичними, юридичними особами їхніх обов’язків (наприклад, сплата податків та інших обов’язкових платежів);

3) адміністративно-правові відносини, які виникають між фізичними, юридичними особами публічного і приватного права та суб’єктами владних повноважень (носіями публічних повноважень) щодо виконання цими суб’єктами (носіями) їхніх обов’язків (наприклад, обов’язок за запитом надати публічну інформацію);

4) адміністративно-правові відносини, які формуються всередині одного субʼєкта владних повноважень щодо організації та забезпечення його діяльності (внутрішньо-організаційні правовідносини);

5) адміністративно-правові відносини, які формуються між двома і більше суб’єктами владних повноважень щодо забезпечення (створення) умов здійснення субʼєктивних прав, свобод, інтересів, здійснення цими суб’єктами владних повноважень (носіями публічних повноважень) виконання завдань, реалізації публічного інтересу (відносини взаємодії);

6) адміністративно-правові відносини, які виникають між двома і більше фізичними, юридичними особами публічного чи приватного права щодо обопільного здійснення ними прав і обов’язків, передбачених нормами адміністративного права.

2. Рішення, дії, бездіяльність субʼєктів владних повноважень або виконання носіями публічних повноважень обов’язків, передбачених законодавством

До юрисдикції адміністративних судів належать публічно-правові спори, які виникли щодо^[2]:

– адміністративного акта;

– нормативного акта;

– адміністративного договору;

– акту-дії;

– акту-планування;

– приватноправових інструментів діяльності суб’єктів владних повноважень (зокрема, оренда державного чи комунального майна, примусове відчуження земельної ділянки, інших об’єктів нерухомого майна, що на ній розміщені; заснування юридичної особи публічного права, державні кредити, державні та муніципальні інвестиції, державні або місцеві позики, податкові вільги, державні субсидії, компенсації та пільги);

– бездіяльності – на відміну від перерахованих рішень та дій, проявляється у законному чи незаконному утриманні від виконання субʼєктом владних повноважень покладеного на нього обов’язків. Досить часто така бездіяльність є результатом можливості субʼєкта владних повноважень діяти у межах адміністративного розсуду.

3. Присутність у спірних правовідносинах субʼєкта владних повноважень, субʼєкта делегованих повноважень або носія публічних (адміністративних) повноважень

Обов’язковим учасником публічно-правових відносин, які належать до адміністративної юрисдикції є, так званий суб’єкт владних повноважень. Однак розвиток національного адміністративного законодавства, практика його застосування та судова практика в адміністративних справах свідчать про те, що до публічно-правових відносин дедалі частіше залучаються суб’єкти, які традиційно не вважалися суб’єктами владних повноважень, але наділені публічними повноваженнями.

Отже, в науково-практичний обіг поряд із категорією «субʼєкт владних повноважень» запроваджується і поняття «носій публічних повноважень». Така трансформація обумовлюється і необхідністю більш точного позначення усіх учасників публічно-правових відносин, і потребою якнайповнішого захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб.

4. Здійснення субʼєктом адміністративного повноваження, спір про право чи обов’язок у сфері публічного адміністрування

Спір про адміністративне право чи обов’язок (про адміністративне повноваження) – соціальний конфлікт, який виникає між учасниками публічно-правових (адміністративно-правових) відносин щодо їхніх прав та обов’язків адміністративно-правового характеру.

5. Законодавство, яке закріплює повноваження субʼєктів у сфері публічного адміністрування (адміністративне законодавство чи адміністративна норма, якими врегульовано спірні правовідносини)

Законодавством, яке закріплює повноваження субʼєктів у сфері публічного адміністрування, слід вважати нормативні акти, які містять норми адміністративного права й урегульовують поведінку приватних осіб (фізичних осіб, юридичних осіб приватного права), юридичних осіб публічного права, субʼєктів владних повноважень (субʼєктів делегованих повноважень, носіїв публічних повноважень) у сфері публічного адміністрування, наділяють їх адміністративними повноваженнями.

____________________

[1] Бевзенко В. М., Панова Г. В. Сутність та підстави втручання адміністративного суду у розсуд суб’єкта публічної адміністрації : монографія. За заг. ред. В. М. Бевзенка. Київ : ВД «Дакор». 2018. С. 103.

[2] Патерило І. В. Адміністративно-правові інструменти діяльності публічної адміністрації України : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня докт. юрид. наук : 12.00.07 «Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право» ; Київський національний університет імені Тараса Шевченка. Київ, 2015. С. 15, 23–28; Патерило І. В. Інструменти діяльності публічної адміністрації: адміністративно-правове дослідження: монографія. Харків : Діса плюс, 2014. С. 198–235; Миронюк Р. В. Акти-дії органів адміністративно-деліктної юрисдикції як вид правозастосовних актів публічної адміністрації. Адміністративне право і процес. 2013. № 2(4). С. 38–44; Загальне адміністративне право: підручник. Гриценко І. С., Мельник Р. С., Пухтецька А. А. та інші ; за заг. ред. І. С. Гриценка. Київ : Юрінком Інтер, 2015. С. 243–394; Бондаренко Д. С. Адміністративно-правові засади державно-приватного партнерства за законодавством України : монографія. Київ : Істина, 2014. 280 с.

Підписуйтесь на наш Telegram-канал, щоб бути в курсі найважливіших подій.