Аналіз судової практики в адміністративних справах за участю прокурора

Ян Берназюк

суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду

У судовій практиці актуальним залишається питання щодо визначення змісту державного інтересу, з метою захисту якого може звертатися прокурор із позовом до адміністративного суду. Це питання певним чином пов’язане з такою юридичною проблемою як «Особливості представництва прокурором інтересів держави в суді», що була висвітлена у попередній публікації.

Так, аналіз судової практики у справах, в яких прокурор звертається з позовом, апеляційною або касаційною скаргою до адміністративного суду з метою захисту інтересів держави, дозволяє дійти до висновку, що такий інтерес може виражатися у різних формах.

1. Інтереси держави у справах щодо забезпечення захисту власності.

Приміром, у справі № 810/962/18 спірні правовідносини виникли стосовно реєстраційних дій щодо майна державної власності (дитячого табору), що складалось з основного корпусу загальною площею 2122.1 кв. м, підвалу загальною площею 1264.4 кв. м, гаражу загальною площею 232.6 кв. м, овочесховища загальною площею 62.2 кв. м, трансформаторної загальною площею 56.3 кв. м та пожежно-насосної станції загальною площею 33.8 кв. м. Вказане майно було передано на баланс ДП «Український державний науково-технічний і проектний інститут промислових технологій» однак без права повного господарського відання щодо такого майна, а тому останнє зобов'язано було належним чином повідомити орган управління (Міністерство економічного розвитку і торгівлі України) про вчинення щодо цих об'єктів нерухомості реєстраційних дій; будь-які реєстраційні дії, вчиненні щодо такого майна, без відповідного повідомлення є протиправними.

У постанові від 11 липня 2019 року Верховний Суд, задовольняючи касаційні скарги, зокрема, заступника прокурора та скасовуючи рішення судів попередніх інстанцій з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду, дійшов до висновку про наявність у цій справі державного інтересу, який полягає у недопущенні незаконної втрати державної власності та виключення будь-якої протиправної поведінки при розпорядженні об'єктами державної власності.

2. Інтереси держави у справах щодо забезпечення захисту екологічної безпеки.

Так, у справі № 806/1350/15 до суду звернувся прокурор з адміністративним позовом до Державного агентства рибного господарства України, Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства про визнання протиправним та скасування дозволу на спеціальне використання водних біоресурсів, оскільки в останнього були відсутні правовстановлюючі документи на користування земельною ділянкою водного фонду. Верховний Суд задовольнив касаційну скаргу прокурора, скасував рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалив нову постанову про задоволення адміністративного позову.

У постанові від 19 листопада 2019 року Верховний Суд сформулював правову позицію, відповідно до якої, зокрема, надання дозволу на спеціальне використання водних біоресурсів без погодження з постійним землекористувачем порушує не тільки права останнього, але й інтереси держави, що виражаються у недотриманні порядку спеціального користування водних біоресурсів водосховища, які використовується, зокрема, для водопостачання мешканців відповідної територіальної громади.

3. Інтереси держави у справах щодо захисту встановленого порядку користування надрами.

Наприклад, у справі № 814/1526/17 про анулювання дозволу на спеціальне користування надрами, виданого товариству на видобування піску (придатного для виробництва щільного силікатного бетону, дорожнього будівництва та благоустрою) на території родовища Вознесенське, позовні вимоги мотивовано тим, що товариство не у повній мірі виконало вимоги припису про усунення порушень у сфері користування надрами, а саме – не отримало у користування земельну ділянку для потреб, пов'язаних з користуванням надрами. У зв’язку з тим, що суди попередніх інстанцій відмовили у задоволенні позову, прокурор звернувся із касаційною скаргою до Верховного Суду.

У постанові від 25 квітня 2019 року Верховний Суд погодився з доводами прокурора, скасував рішення судів попередніх інстанцій та направив справу на новий розгляд до суду першої інстанції. При цьому, Суд дійшов висновку про те, що у спорах, пов’язаних з користуванням надрами, наявний інтерес держави, який виражається у дотриманні встановленого порядку користування надрами, які відповідно до статті 13 Конституції України є об'єктами права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

В інших справах (№ 806/1001/17, № 826/7696/18) до суду звернувся прокурор з адміністративним позовом до Державної служби геології та надр України, в якому просив скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами, як такий, що виданий з порушенням встановленого порядку.

Зокрема, у справі № 806/1001/17, обґрунтовуючи позовні вимоги, прокурор вказав на порушення Держгеонадра встановленого порядку видачі спеціального дозволу на користування надрами (з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки родовища бурштину Правобережної ділянки надр загальною площею 3405,5 га), а саме – без проведення аукціону.

Постановою Верховного Суду від 24 березня 2020 року касаційну скаргу прокурора задоволено частково, рішення судів попередніх інстанцій скасовано з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції. При цьому Суд дійшов висновку про важливість дотримання встановленого порядку надання надр у користування, що відповідає інтересам держави.

Окрім того, у цій справі іншою постановою від 24 березня 2020 року Верховний Суд залишив у силі ухвали судів попередніх інстанцій, якими задоволено заяву прокурора про забезпечення позову шляхом зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами. Зокрема, Верховний Суд дійшов висновку, що для можливого відновлення прав, свобод та інтересів держави в особі територіальної громади без вжиття таких заходів забезпечення адміністративного позову, останній необхідно буде докласти значних зусиль та витрат; вжиті судом заходи відповідають меті застосування правового інституту забезпечення позову.

В іншій справі № 826/7696/18 прокурор в обґрунтування позовних вимог зазначив, що у порушення встановленого законодавством порядку Держгеонадра видало спеціальний дозвіл на користування надрами з метою видобування руд літію на Шевченківському родовищі, яке знаходиться у Великоновосілківському районі Донецької області, без проведення аукціону.

У постанові від 16 квітня 2020 року Верховний Суд зазначив, що видача спеціальних дозволів на використання надр через аукціон передбачає проведення процедур, які гарантують отримання від учасників такого аукціону найкращих умов, зокрема, стосовно ціни дозволу, що безумовно максимально відповідатиме суспільним інтересам в розумінні статті 13 Конституції України, а також відповідатиме передбаченому п. 7 ч. 2 ст. 2 КАС України принципу прийняття рішення суб’єктом владних повноважень - рівність перед законом та запобігання всім формам дискримінації.

4. Інтереси держави у справах щодо забезпечення захисту інтересів територіальної громади, зокрема, дітей дошкільного та шкільного віку

Так, у постанові від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17 Верховний Суд, розглядаючи справу у касаційному порядку за позовом прокурора до органу місцевого самоврядування про визнання протиправною бездіяльності та зобов’язання вчинити певні дії, зазначив, що особливістю органів місцевого самоврядування як суб’єктів владних повноважень є те, що кожен із таких суб’єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним і не перебуває у підпорядкуванні жодного органу. На цій підставі Верховний Суд дійшов до висновку, що позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб’єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. У такій категорії справ прокурор повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб’єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави.

У цій справі порушення або загроза порушення інтересів держави у сфері охорони дитинства була спричинена протиправною бездіяльністю органу місцевого самоврядування, на який покладається, зокрема, обов’язок стосовно створення безпечних умов для життя і здорового розвитку дитини (сільрада не виконала покладених на неї повноваження зі здійснення паспортизації та інвентаризації закріплених за нею об’єктів благоустрою, а саме – ігрових майданчиків, чим позбавила можливості їх безпечного використання).

При цьому інтереси держави, як зазначив Суд, у тому числі, охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, зокрема, у таких сферах, як безпека, освіта, охорона здоров’я та благоустрій населених пунктів, оскільки відповідно до ст. 3 Конституції України людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.

У постанові від 05 листопада 201 9 року у справу № 804/4585/18 за позовом прокурора до міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов’язання вчинити певні дії (зобов`язання вжити заходів, спрямованих на оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під комунальним навчальним закладом) Верховний Суд встановив, що у цій справі захисту підлягають інтереси держави у сфері охорони права на освіту дітей шляхом створення належних та безпечних умов для здобуття освіти, які порушено протиправною бездіяльністю органу місцевого самоврядування. Суд врахував, що згідно з Конвенцією про права дитини дитина, внаслідок її фізичної і розумової незрілості, потребує спеціальної охорони і піклування, включаючи належний правовий захист; в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини; держави-учасниці визнають право дитини на освіту та сприяють розвиткові різних форм середньої освіти, як загальної, так і професійної, забезпечують її доступність для всіх дітей.

5. Інтереси держави у земельних спорах.

Приміром, у справі № 824/3129/14-а прокурор звернувся до суду з адміністративним позовом до районної ради, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення райради про зміну межі сільського населеного пункту. У постанові від 21 червня 2018 року Верховний Суд погодився з висновками судів попередніх інстанцій про визнання протиправним та скасування оскаржуваного рішення райради про зміну межі сільського населеного, яким затверджено проект землеустрою щодо зміни межі сільського населеного пункту, оскільки вказане рішення прийнято з порушенням процедури його прийняття та без дотримання вимог земельного законодавства. Тобто у цій справі суди визнали право прокурора на звернувся до суду із позовом про захист інтересів держави, що виразились у забезпеченні дотримання встановленого порядку визначення меж населених пунктів та розпорядження землями територіальної громади. При цьому Верховний Суд виходив також з положень статті 14 Конституції України, відповідно до яких земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави; право власності на землю гарантується; це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

У справі № 810/2500/16 прокурор звернувся до суду з адміністративним позовом до сільської ради, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення сільської ради про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, обґрунтовуючи позовні вимоги наявністю в одного з депутатів, які приймали участь у розгляді оскаржуваного рішення, конфлікту інтересів.

Розглянувши у касаційному порядку адміністративну справу, Верховний Суд постановою від 31 жовтня 2018 року задовольнив касаційну скаргу прокурора, скасував рішення судів попередніх інстанцій, вказавши, що для встановлення порушення процедури прийняття рішення визначальним є сам факт участі депутата у голосуванні, а не вплив такого голосування на прийняте рішення з урахуванням наявності кваліфікованої більшості, необхідної для прийняття позитивного рішення колегіальним органом. Таким чином, у цій справі суд погодився з тим, що прокурор звернувся до суду з адміністративним позовом з метою захисту інтересів держави, які виразились у необхідності дотримання встановленого порядку виділення земельних ділянок, включаючи дотримання антикорупційного законодавства під час прийняття суб’єктом владних повноважень відповідного рішення.

6. Інтереси держави у справах щодо забезпечення захисту встановленого порядку організації благоустрою населених пунктів.

Приміром, у справі № 183/6195/17(2-а/183/251/17) прокурор звернувся до суду з адміністративним позовом до міської ради про визнання незаконним та скасування рішення, обґрунтовуючи позовні вимоги тим, що оскаржуваним рішенням міська рада затвердила Порядок, яким визначила організаційно-правові основи відносин, що виникають між власником об`єкта благоустрою та суб`єктами господарювання, чим фактично на невизначений термін узаконила використання об`єктів і елементів благоустрою не за цільовим призначенням.

У постанові від 26 листопада 2019 року Верховний Суд дійшов висновку про те, що правила благоустрою, інші рішення (програми, порядки тощо), які приймаються, зокрема, органом місцевого самоврядування у сфері благоустрою населених пунктів, є за своєю юридичною природою нормативно-правовим актом. Такі акти встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовуються неодноразово. На цій підставі було задоволено касаційну скаргу прокурора, скасовано рішення судів попередніх інстанцій та направлено справу на новий розгляд до суду першої інстанції, оскільки суди порушили встановлений КАС України порядок розгляду справ про оскарження нормативно-правових актів.

Натомість, Верховний Суд погодився з тим, що звернення прокурора з позовом у цій справі в інтересах держави є обґрунтованим, оскільки дотримання правил благоустрою населеного пункту має суспільну важливість та стосується інтересів відповідної територіальної громади.

7. Інтереси держави у справах щодо забезпечення захисту встановленого порядку здійснення забудови територій.

Так, у справі № 826/15338/18 прокурор звернувся до суду з адміністративним позовом в інтересах Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) до фізичної особи з вимогою провести за власний рахунок відповідно до вимог містобудівної документації перебудову збудованих на земельних ділянках об’єктів. У позовній заяві в обґрунтування підстав для звернення до суду прокурора зазначено, що відповідач здійснює будівництво з порушенням будівельних норм та правил, всупереч дозвільному документу та без врахування містобудівної документації.

Суди першої та апеляційної інстанцій, залишаючи позовну заяву без розгляду, дійшли висновку про відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави у цій справі. Разом з тим, Верховний Суд не погодився з такими висновками, скасував рішення судів першої та апеляційної інстанцій та направив справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

У постанові від 20 травня 2019 року Верховний Суд зазначив, що розгляд по суті та вирішення справи, яка розглядається, має важливе суспільне значення, оскільки здійснення відповідачем самочинного багатоповерхового будівництва на території садибної забудови, суперечить вимогам містобудівної документації (Генерального плану міста), нівелює мету планування та забезпечення сталого розвитку міста, а отже, порушує суспільні інтереси, які виражаються у забезпеченні дотримання правил благоустрою населеного пункту, спрямованих на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини. Таким чином, Суд погодився з тим, що у спірних правовідносинах є підстави для звернення прокурора з адміністративним позовом в інтересах держави та підкреслив важливість дотримання встановленого порядку забудови територій.

8. Інтереси держави під час захисту прав необмеженої кількості осіб.

Так, у деяких випадках прокурор звертається з позовом до адміністративного суду з метою захисту суспільного інтересу, що, як правило, співпадає з державним, та полягає у захисті інтересу необмеженої кількості осіб.

Приміром, у справі № 1304/8585/12 спір виник стосовно правомірності рішення органу місцевого самоврядування, яким визначено порядок переобладнання горищ на мансардні поверхи або надбудов у житлових будинках на території м. Львова. У цій справі з адміністративним позовом до суду звернувся прокурор, обґрунтовуючи порушення інтересів держави у цій справі недотриманням органом місцевого самоврядування під час прийняття оскаржуваного рішення встановленого Конституцією та законами України порядку здійснення права спільної сумісної власності співвласниками багатоквартирних будинків.

Верховний Суд у постанові від 21 серпня 2019 року погодився з висновком суду апеляційної інстанції про наявність у цій справі підстав вважати, що оскаржуваним рішенням органу місцевого самоврядування порушено інтереси держави та звернення прокурора з адміністративним позовом є обґрунтованим.

Висновки:

У судовій практиці адміністративних судів, як правило, застосовується широкий підхід до тлумачення поняття державний інтерес (включає також і суспільний або публічний інтерес), якщо від охоплює та спрямований на захист прав необмеженої кількості осіб.

Інтерес держави проявляється у різних формах, залежно від категорії адміністративної справи, зокрема:

1) інтереси держави у справах щодо забезпечення захисту власності виражаються у недопущенні незаконної втрати державної власності та виключення будь-якої протиправної поведінки при розпорядженні об'єктами державної власності;

2) інтереси держави у справах щодо забезпечення захисту екологічної безпеки проявляються у дотриманні всіма суб’єктами правовідносин встановленого порядку користування природними ресурсами та об’єктами, збереженні їх від забруднення, попередження екологічної катастрофи тощо;

3) інтереси держави у справах щодо захисту встановленого порядку користування надрами обумовлені тим, що надра є національним багатством та виключною власності народу, а тому дотримання встановленого порядку надання спеціального дозволу на користування надрами становить значний суспільний інтерес;

4) інтереси держави у справах щодо забезпечення захисту територіальної громади охоплюють як інтереси дітей дошкільного та шкільного віку, так і всіх інших мешканців територіальної громади, зокрема, у таких сферах, як безпека, право на освіту, охорона здоров’я та благоустрій населених пунктів, оскільки відповідно до ст. 3 Конституції України людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю;

5) інтереси держави у земельних спорах, обумовлені тим, що земля є основним національним багатством та відповідно до ст. ст. 13 та 14 Конституції України перебуває під особливою охороною держави, а тому земельні спори у публічно-правовій сфері, за загальним правилом, стосуються захисту інтересів держави;

6) інтереси держави у справах щодо забезпечення захисту встановленого порядку організації благоустрою населених пунктів проявляються у забезпеченні дотримання правил, спрямованих на створення умов, сприятливих для життєдіяльності людини;

7) інтереси держави у справах щодо забезпечення захисту встановленого порядку здійснення забудови територій охоплюють дотримання вимог містобудівної документації на місцевому рівні під час планування та забудови території, забезпеченні сталого розвитку відповідного населеного пункту;

8) інтереси держави у разі захисту суспільного інтересу можуть виражатися у забезпеченні дотримання суб’єктами владних повноважень порядку користування об’єктами спільної власності, зокрема, приміщеннями у житлових будинках.

Підписуйтесь на наш Telegram-канал, щоб бути в курсі найважливіших подій.