Рішення, дії та бездіяльність суб’єктів владних повноважень – що оскаржується до адміністративного суду

Володимир Бевзенко,

суддя Верховного Суду 

У статтях 8, 55 Конституції України, статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України йдеться про те, що до адміністративних судів ми можемо оскаржувати рішення, дії та бездіяльність суб’єктів владних повноважень.

Якщо звернутися до сучасної теорії адміністративного права, можна побачити, що рішення, дії та бездіяльність ще називають інструментами діяльності публічної адміністрації (див., наприклад, підручник Київського національного університету ім. Тараса Шевченка, виданий у 2015 році: Загальне адміністративне право: підручник / [Гриценко І.С., Мельник Р.С., Пухтецька А.А. та інші]; за заг. ред. І.С. Гриценка. К.: Юрінком Інтер, 2015. 568 с.). В інших джерелах – інші назви, але можна говорити однозначно про те, що це є проявом функціонування публічної влади та її органів.

Нині немає єдиного теоретичного розуміння, що таке рішення, дії та бездіяльність, і це впливає на формування неоднозначної, різної судової практики.

Адміністративне матеріальне законодавство містить різні назви цих рішень, дій і бездіяльності. Триває намагання дати характеристику цим поняттям. Наприклад, у проєкті закону про адміністративну процедуру запропоновано визначення такого поняття, як адміністративний акт.

Водночас треба усвідомлювати, що крім цих рішень, дій і бездіяльності, суб’єкти владних повноважень також продукують і так звані юридично нейтральні дії, які жодним чином не позначаються на правах або обов’язках фізичних та юридичних осіб.

Така невизначеність понять призводить до того, що  суди в одних випадках захищають, а в інших – не захищають з підстав, передбачених Кодексом адміністративного судочинства України, права, свободи та інтереси фізичних і юридичних осіб.

Для того, щоб, опинившись на порозі адміністративного суду, розуміти, чи буде відкрито провадження в адміністративній справі, чи буде розглянута справа і прийняте рішення на нашу користь, потрібно чітко знати, до яких юридичних наслідків ці рішення, дії та бездіяльність суб’єктів владних повноважень можуть призвести.

Відповідаючи на це питання, пропонуємо класифікацію цих рішень, дій і бездіяльності та юридично нейтральних дій. Зазначимо, що така класифікація запозичена національною теорією адміністративного права з Німеччини, де дуже розвинене вчення про адміністративний акт (який є центральною категорією загального адміністративного права), загалом розвинене адміністративне право й адміністративне судочинство.

Отже, таким видом рішень, дій суб’єктів владних повноважень є, в першу чергу, адміністративний акт. Як записано в проєкті закону про адміністративну процедуру 2018 року, це індивідуальне рішення, яке викликає права та обов’язки у фізичної або юридичної особи. Саме про адміністративний акт йдеться, зокрема, у статтях 2, 19 Кодексу адміністративного судочинства України. Адміністративний акт породжує права та обов’язки, але через його дію можуть і порушуватися права або обов’язки фізичних і юридичних осіб.

Часто адміністративні акти плутають з іншими документами, які видаються суб’єктами владних повноважень. Це можуть бути юридично нейтральні дії, такі як інформування (наприклад, інформування фізичної чи юридичної особи суб’єктом владних повноважень про прийняте рішення), листування, роз’яснення. Або їх плутають із документами, що підтверджують певні стани, факти або права власності. У судовій практиці є випадки, коли зацікавлена особа оскаржує свідоцтво про право власності або ліцензію, вважаючи, що цим свідоцтвом чи ліцензією порушено її права, домагається скасування документа, який є лише підтвердженням того, що у певної особи є певне право. Але треба звернути увагу, що ліцензії і свідоцтва ґрунтуються на адміністративному акті. Отже, щоб обрати належний спосіб захисту, потрібно першочергово оцінити й переглянути адміністративні акти, на підставі яких ці свідоцтва та ліцензії видані.

Щоб відрізнити адміністративний акт від інших інструментів діяльності суб’єктів владних повноважень, необхідно розуміти його ознаки.

По-перше, він завжди адресований конкретному об’єктові – фізичній або юридичній особі. Видається в інтересах цієї особи, тож має адресність. Через цю адресність суди «фільтрують» звернення щодо цих адміністративних актів. Якщо, наприклад, видано наказ про призначення особи на посаду публічного службовця, то інша особа цей наказ оскаржувати не може, оскільки він її не стосується.

По-друге, адміністративний акт породжує права та обов’язки у фізичної чи юридичної особи. Для прикладу, коли особа згідно із наказом зараховується на публічну службу, у неї виникають права на отримання грошового забезпечення, відпочинок або відпустку, медичне забезпечення, але водночас на неї покладається обов’язок виконувати ті регламенти, які запроваджено на конкретній посаді. Адміністративний акт може бути більш конкретизованим: містити дозвіл на будівництво, до чогось зобов’язувати (наприклад, сплатити податковий борг, штраф тощо).

По-третє, адміністративний акт певним чином оформлений: він містить обов’язкові елементи, реквізити, у ньому зазначено, ким і коли або відповідно до яких розпорядчих приписів він виданий, а також яким чином його можна оскаржити.

По-четверте, до ознак адміністративного акта можна віднести також і те, що його реалізація забезпечується примусовою силою. Тобто суб’єкт владних повноважень може застосувати примус для того, щоб цей адміністративний акт було виконано. Наприклад, виконання податкового повідомлення-рішення може бути забезпечене через суд, якщо не виконується добровільно. Або може бути застосовано юридичну відповідальність за невиконання того чи іншого адміністративного акта.

Адміністративні акти можуть бути у письмовій формі, в усній формі (скажімо, розпорядження представника санітарно-епідеміологічної інспекції, який під час перевірки виявив певні порушення і вимагає їх усунути), а також в електронній формі (реєстри, наприклад, власників об’єктів).

Зауважимо, що визначення адміністративного акта запропоновано у законопроєкті про адміністративну процедуру, але в чинному національному законодавстві немає чіткого визначення, тож до адміністративних актів можна віднести постанови, розпорядження, накази, укази, протоколи, розрахунки тощо. Тому суд, оцінюючи адміністративний акт, який є предметом позову, виходить з тих ознак, про які зазначено вище.

Ще один вид інструментів діяльності публічної адміністрації – це нормативні акти, які ще називають підзаконними нормативно-правовими актами. Їх видають суб’єкти владних повноважень на виконання своїх обов’язків або для регулювання суспільних відносин, які в загальних рисах описані у законі.

Нормативні акти мають різну назву: постанови, накази, регламенти. Щоб переконатися у тому, що маємо справу з нормативним актом, потрібно знати його ознаки.

Перша ознака: він регламентує певні правила поведінки, дотримання яких повторюється час від часу, тобто нормативний акт встановлює правила поведінки на тривалий період (місяці, роки). До слова, цією ознакою нормативний акт відрізняється від адміністративного, який має одноразову дію (його видали, визнали, наприклад, право власності, яке має бути зареєстровано за конкретною особою, і на цьому адміністративний акт свою дію вичерпав).

Друга ознака: дія нормативного акту поширюється на невизначене коло учасників суспільних відносин (наприклад, правила дорожнього руху).

Нормативні акти також можуть мати різні назви, тому для того, щоб визначити, до якого виду належить документ (адміністративний чи нормативний акт), треба вивчити його зміст.

Третій вид інструментів діяльності суб’єктів владних повноважень – це адміністративні договори, поняття про які закріплено в пункті 16 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України. Це спільний правовий акт суб’єктів владних повноважень або правовий акт за участю суб’єктів владних повноважень та іншої особи, що ґрунтується на їхньому волеузгодженні, має форму угоди, протоколу, меморандуму тощо, включає взаємні права та обов’язки його учасників у публічно-правовій сфері і укладається на підставі закону. Це єдине визначення адміністративного договору, але види цих документів обґрунтовані в науці адміністративного права, вміщені в матеріальному законодавстві, наприклад, у законах України «Про концесію», «Про військовий обов’язок і військову службу». Є багато договорів, які укладаються без спеціального закону, на основі загальних положень і загальних повноважень того чи іншого суб’єкта владних повноважень. Наприклад, відповідно Закону України «Про Кабінет Міністрів України», Уряд укладає меморандуми, угоди, наприклад, із підприємцями щодо регулювання цін на товари, встановлення податків.

Види адміністративних договорів систематизовані в теорії адміністративного права, але відсутність спеціального закону, як у цивільному праві, призводить до того, що адміністративні договори ототожнюють і співвідносять із цивільними договорами, а цивільні – вважають адміністративними. Тому ця тема має бути обґрунтована і описана наукою і сприйнята практикуючою спільнотою.

Четвертий вид рішень – це акти планування, які активно застосовуються суб’єктами владних повноважень, передбачені національним законодавством, наприклад, державний і місцеві бюджети, Державний земельний кадастр, генеральні плани забудов тощо. Акти планування – узвичаєний інструмент діяльності публічної адміністрації, вони вводяться в дію адміністративним актом. Тобто, плани генеральних забудов міст і населених пунктів затверджуються рішеннями міських і місцевих рад. Допоки такого рішення немає, ці акти планування є лише проєктами, вони не чинні. Якщо виникає спір щодо актів планування, суду потрібно пересвідчитися, що ці документи є чинними, набули юридичної сили.

П’ятий інструмент діяльності публічної адміністрації – акти дії. Вони широко застосовуються, наприклад, Національною поліцією, коли перекриваються вулиці, площі, коли регулювальники спрямовують рух в об’їзд. Жести регулювальника можна оцінювати як акти дії. Учасників дорожнього руху зобов’язують до певної поведінки, вони підкоряються.

Шостий інструмент діяльності публічної адміністрації – приватноправовий. Є випадки, коли суб’єкти владних повноважень не можуть виконати свої обов’язки, лише застосовуючи усі згадані вище інструменти. Тоді можуть бути застосовані приватноправові інструменти – заснування юридичної особи публічного права. Наприклад, державні службовці Державної служби інтелектуальної власності, яка реєструє товарні знаки, не завжди можуть надати експертну оцінку щодо того, чи є той чи інший товарний знак унікальним. Така експертиза проводиться науково-дослідним інститутом, заснованим при Державній службі інтелектуальної власності, де експерти з глибокими спеціалізованими знаннями про малюнки, зображення, технології нанесення тієї або іншої інформації дають висновок, чи є товарний знак унікальним, чи ні. На підставі цього висновку Державна служба інтелектуальної власності (суб’єкт владних повноважень) ухвалює адміністративний акт про реєстрацію товарного знаку або про відмову в реєстрації. Подібні науково-дослідні інститути є при багатьох органах влади: Національній поліції, Міністерстві юстиції України, Міністерстві охорони здоров’я України та інших.

Сьомий інструмент, теж приватноправовий – це примусове відчуження земельної ділянки та об’єктів, які на ній розташовані, для суспільних потреб (врегульовано Законом України «Про відчуження земельних ділянок, інших об'єктів нерухомого майна, що на них розміщені, які перебувають у приватній власності, для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності»).

Кодекс адміністративного судочинства України містить спеціальну норму, присвячену особливостям розгляду таких спорів (стаття 267). Таке примусове відчуження земельної ділянки відбувається, коли є потреба реалізувати суспільний публічний державний інтерес, наприклад, побудувати міст, автомагістраль, стадіон тощо. І відповідно до планів генеральних забудов, цей об’єкт потрапляє на території, де розміщено приватні помешкання, а приватна власність захищена законом. Держава передбачила, що той орган державної влади чи місцевого самоврядування, в чиєму віданні ці ділянки перебувають, пропонує власникам викупити ці земельні ділянки. У тому випадку, коли власник відмовляється, це відбувається у примусовому порядку через адміністративні суди. Для того, щоб реалізувати публічні інтереси, досягнути розв’язання тих чи інших державних завдань, суд перевіряє послідовне застосування різних інструментів: планів генеральної забудови, адміністративних актів, примусового відчуження.

Черговий, восьмий інструмент – це державне фінансування (безоплатне чи оплатне): надання субвенцій, субсидій і державне кредитування. Подібно до попередніх, ці приватноправові інструменти так само урегульовані чинним національним законодавством, оскільки суб’єкт владних повноважень не може діяти поза межами закону. Водночас, з огляду на те, що природа цих інструментів є приватною, їхня реалізація оцінюється не адміністративними судами, а загальними або господарськими на підставі Цивільного процесуального кодексу України або Господарського процесуального кодексу України.

Підсумовуючи, зазначимо, що рішення та дії – інструменти діяльності публічної адміністрації, передбачені національним законодавством і закріплені за спеціально визначеними уповноваженими суб’єктами владних повноважень, кожен з яких має набір інструментів діяльності для того, щоб успішно реалізовувати покладені на них завдання.

Ці інструменти діяльності закріплені у двох групах законодавства. Перша – законодавство, яке регламентує діяльність самих суб’єктів владних повноважень: Конституція України, закони України «Про Кабінет Міністрів України», «Про місцеві державні адміністрації», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про прокуратуру», «Про Національну поліцію», «Про центральні органи виконавчої влади». Друга – адміністративне матеріальне законодавство, яке описує нам реалізацію тих або інших процедур, наприклад, закони України «Про ліцензування видів господарської діяльності», «Про публічні закупівлі» та інші.

Але це умовний поділ на дві групи, оскільки існує багато різних видів законів, які можна відносити як до першої, так і другої груп. Окрім цього, рішення, дії, інструменти діяльності публічної адміністрації мають різний прояв. Акти можуть укладатися в усній, письмовій чи електронній формі, можуть реалізовуватися через фізичну дію суб’єктів владних повноважень (акти дії).

Для успішного розв’язання завдань, які покладаються на суб’єктів владних повноважень, вони процедурно можуть застосовувати одночасно кілька інструментів діяльності публічної адміністрації. Для прикладу, при зарахуванні публічного службовця на службу видається наказ (адміністративний акт), а потім з ним укладається контракт про проходження публічної служби (адміністративний договір).

І наостанок. Від цих інструментів необхідно відокремлювати юридично нейтральні дії: листи, роз’яснення, повідомлення, певні документи, які фіксують стани, акти перевірок, протоколи, висновки атестаційних комісій, висновки службових розслідувань. Вони жодним чином не позначаються на правах і свободах, які можуть бути захищені в адміністративних судах відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України. Такі порушення прав і свобод можливі при застосуванні саме таких інструментів, як адміністративні акти, нормативні акти, адміністративні договори, акти планування, приватноправові інструменти й акти дій. Юридично нейтральні документи дії не викликають прав і не покладають обов’язків, тому вони не можуть бути предметом оскарження чи оцінки в адміністративному судочинстві. Водночас при прийнятті адміністративного акту ці юридично нейтральні документи фігурують. Наприклад, та сама атестація публічного службовця впливає на прийняття рішення про його наступне вивільнення. Тому суд під час розв’язання спору досліджує юридично нейтральні документи і надає оцінку, чи була дотримана процедура, чи правильно проведено атестацію, чи обґрунтованим був наказ про звільнення.