ДБР та НАБУ: що означає рішення Конституційного Суду України

Віталій Гаделія,

юрист експертної організації StateWatch

Справжнім «яблуком розбрату» в експертному середовищі став президентський законопроект про внесення змін до статті 106 Конституції України щодо закріплення повноважень Президента України утворювати незалежні регуляторні органи, Національне антикорупційне бюро України (далі — НАБУ), призначати на посади та звільняти з посад Директора Національного антикорупційного бюро України і Директора Державного бюро розслідувань (далі — ДБР) (реєстр. №1014). Логіка законопроекту та його творців була наступна: Президент України згідно зі статтею 106 Конституції України забезпечує національну безпеку держави, визначення якої згідно з Законом України «Про національну безпеку України» є тотожнім державній безпеці, а забезпечення цієї безпеки покладається на правоохоронні органи держави (або ДПО). На захист повноважень Президента України створювати НАБУ та призначати його директора керівник НАБУ Артем Ситник навіть надіслав лист до Конституційного суду України, де взагалі вивів правовий зв'язок корупції з національної/державною безпекою, проте посилався він при цьому на старий закон України, який, правда, діяв під час створення НАБУ, а саме Закон України «Про засади запобігання та протидії корупції».

Отже, за цією логікою, для реалізації своїх функцій Президент України має право:

а) створювати НАБУ;

б) призначати очільників НАБУ та ДБР, обраних відповідно до конкурсної процедури, які декотрі експерти називали церемоніальними.

Опонентами президентського законопроекту була частина експертного середовища, яка захищала точку зору, що відповідно до Конституції України будь-який правоохоронний орган має бути створений лише Кабінетом міністрів України (далі — Кабмін) і знаходитись в його системі центральних органів виконавчої влади (або ЦОВВ), оскільки створення, реорганізація і ліквідація ЦОВВ є в сфері повноважень Кабміну, а боротьба зі злочинністю є однією з його функцій.

Але останнє слово було за Конституційним Судом України (далі — КСУ), який розкритикував президентський законопроект і дійшов висновку, що він не відповідає вимогам частини першої статті 157 Конституції України.

Конституційний Суд України виходив із того, «що суспільство, в якому права і свободи людини і громадянина не гарантовано та не здійснено поділу влади, не має конституції в її сутнісному розумінні…, а опосередковане підпорядкування Національного антикорупційного бюро України та Державного бюро розслідувань Президенту України через призначення і звільнення керівників створить загрозу незалежності цих органів, призведе до концентрації виконавчої влади у Президента України, його конкуренції з органами виконавчої влади, а отже, до нівелювання гарантій прав і свобод людини і громадянина».

Основним мотивом прийняття даного висновку КСУ було не «правоохоронні органи повинні лише створюватись і існувати в системі центральних органів виконавчої влади», а побоювання від концентрації виконавчої влади в руках Президента України, в тому числі через звільнення та призначення керівників цих органів, що може призвести до порушення балансу гілок влади і, як наслідок, до порушення прав і свобод людини і громадянина, адже, як зазначив КСУ, якщо президент може створювати державний орган, то він може його ліквідовувати. Але, за такою логікою, і Кабмін може ліквідувати НАБУ і ДБР у вигляді центрального органу виконавчої влади, а додатково ще і спрямовувати та координувати його діяльність, що ставить під питання незалежність правоохоронного органу, враховуючи приклад з Національною поліцією України, яка входить до системи ЦОВВ і де міністр має неабиякий політичний вплив на її діяльність.

Проте, КСУ запропонував свій альтернативний варіант вирішення даної правової колізії: «системний аналіз положень Конституції України вказує на те, що факт утворення незалежних державних органів засвідчується відповідним закріпленням їх у Конституції України без зазначення потреби в ухваленні додаткових рішень певних суб’єктів щодо їх утворення (наприклад, Служба безпеки України, Національний банк України, Рада національної безпеки і оборони України, Фонд державного майна України, Антимонопольний комітет України). Це гарантує сталість функціонування зазначених органів державної влади та запобігає їх необґрунтованій ліквідації, здійснення якої потребує внесення змін до Основного Закону України». І хоч КСУ прямо у своєму висновку не зазначив, хто має бути суб’єктом призначення керівників цих органів за результатом конкурсу, проте, за аналогією з іншими державними органами, це може бути, наприклад, Верховна Рада України.

Отже, на думку КСУ, правоохоронний орган може існувати як ДПО, проте повинен бути окремо закріплений в Конституції України. Крім того, таке закріплення може підвищити гарантії незалежності НАБУ та ДБР, а також вирішить існуючу правову проблему створення НАБУ Указом Президента України, що за прикладом з НКРЕП (Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг) є таким, що суперечить Конституції України, і питання лише часу, коли знайдеться 45 народних обранців, охочих підписатись під поданням до КСУ про визнання неконституційним Указу Президента України про створення правоохоронного органу. Ідеальної моделі функціонування державних органів не може існувати. В декотрих країнах Європи міністр юстиції може не тільки мати широкі повноваження щодо призначення очільників правоохоронних органів, але і грати певну роль у призначенні суддів, як це відбувається у Франції. Проте і уряд, до складу якого входить міністр юстиції, зазвичай формується не опосередковано законодавчим органом і президентом, як в Україні, а напряму народом (Президент Франції, наприклад, обирається напряму народом і формує уряд — Раду міністрів). Тому форми функціонування правоохоронного органу у вигляді і ДПО, і ЦОВВ завжди будуть детерміновані своїм місцем в державі і, як наслідок, матимуть певні переваги і недоліки.