Судовий контроль за виконанням дискреційних повноважень

Олександр Сасевич,
к. ю. н., суддя Львівського окружного адміністративного суду

Вже не перший рік Україна декларує бажання приєднатися до Європейської спільноти, схвалені програми, стратегії, відповідні наміри озвучуються найвищими посадовими особами держави. Проте одним із принципів у державах — членах Європейського Союзу є те, що судові рішення підлягають безумовному і негайному виконанню. На жаль, Україна не може «похвалитися» аналогічним підходом до виконання судових рішень і, попри задекларовану на рівні Конституції їх обов’язковість, судові рішення часто залишаються невиконаними роками.

Показовими у даному контексті є два пілотних рішення ЄСПЛ, ухвалені проти України, — «Іванов проти України» (2009 р.) та «Бурмич проти України» (2017 р.), в яких констатовано систематичне невиконання судових рішень в Україні. Прикметно, що левову частку невиконаних становлять рішення, відповідачами в яких виступає держава, її органи та посадові особи.

Нещодавно у Страсбурзі (Франція) за ініціативи Департаменту виконання рішень ЄСПЛ Генерального директорату з прав людини та верховенства права Ради Європи та проекту «Європейське правосуддя — Україні» відбулася експертна зустріч, метою якої була координація зусиль та комунікація з питань виконання рішень у групі справ «Бурмич/Іванов проти України». На зустрічі, окрім іншого, обговорювались шляхи покращення ситуації з виконанням в Україні судових рішень, ухвалених проти держави, її органів та посадових осіб. Як один із варіантів забезпечення належного та своєчасного виконання таких рішень обговорювався судовий контроль, притаманний органам адміністративної юстиції.

Якщо коротко охарактеризувати судовий контроль, то це спеціальний вид провадження в адміністративному судочинстві, відмінний від позовного. Головна мета судового контролю за виконанням рішень в адміністративних справах полягає, насамперед, у реалізації основних завдань адміністративного судочинства при здійсненні адміністративними судами правосуддя, оскільки воно не обмежується винесенням судового рішення, а також передбачає його виконання. Кожний судовий процес повинен завершуватися реалізацією судового рішення у спірних правовідносинах між його сторонами. Тому після вирішення публічно-правового спору і набрання судовим рішенням законної сили суд продовжує відігравати активну роль у реалізації сторонами прав та законних інтересів, з приводу захисту яких він ухвалив судове рішення. Від здійснення судом належного контролю за виконанням судового рішення прямо залежить ефективність правосуддя. Адже головним ефектом судового рішення має бути його ефективність у поновленні порушених прав та свобод особи.

Нормативно закріплено три спеціальних способи здійснення судового контролю, а саме:

• зобов’язання суб’єкта владних повноважень надати звіт про виконання судового рішення (ст. 382 КАС України);
• накладення штрафу за невиконання судового рішення (ст. 382 КАС України);
• визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності, що вчинені суб’єктом владних повноважень — відповідачем на виконання такої постанови суду або на порушення прав позивача, підтверджених такою постановою суду (ст. 383 КАС України).

Сьогодні в Україні спостерігається підвищений інтерес з боку суддів та представників професійної юридичної спільноти до механізмів судового контролю, зокрема до такого його способу, як зобов’язання суб’єкта владних повноважень подати звіт про виконання судового рішення. Як свідчить аналіз судової статистики за останніх шість років, кількість випадків застосування судом вказаного контрольного повноваження подекуди зросла в 10 разів. Зразковим у цьому питанні можна назвати Одеський окружний адміністративний суд. Так, у 2013 році вказаний суд лише 11 разів розглядав питання про зобов’язання суб’єкта владних повноважень подати звіт про виконання судового рішення. У 2019 році таких випадків уже 133, а рік ще триває. Традиційно аналізую роботу кількох судів адміністративної юстиції — і всюди спостерігаю збільшення кількості застосування суддями своїх контрольних повноважень, у порівнянні з 2013 роком (коли я розпочав дослідження цієї проблематики). Так, Окружний адміністративний суд м. Києва у 2019 році 172 рази розглянув питання про зобов’язання суб’єкта владних повноважень подати звіт про виконання судового рішення (у 2013 році вказане питання вирішувалося лише 46 разів). Харківський окружний адміністративний суд досягнув рекордної кількості у розгляді 181 такої заяви (2013 рік — лише 19 заяв). Трішки менші темпи у Львівському окружному адміністративному суді, де у 2019 році 66 разів розглядали питання про зобов’язання суб’єкта владних повноважень подати звіт про виконання судового рішення (у 2013 році таких заяв було 12).

Таке збільшення частоти застосування суддями своїх контрольних повноважень я можу пояснити результативністю судового контролю. Очевидно, що кожен суддя хоче, щоб ухвалене ним рішення не залишилось «формальним папірцем», а було реалізоване на практиці. Тому, попри додаткове навантаження, пов’язане із застосуванням судового контролю, судді все ж таки обирають активну позицію та зобов’язують суб’єкта владних повноважень подати звіт про виконання судового рішення. Як свідчить аналіз судової практики, приблизно у 90% випадків такі рішення суду виконуються відповідачами — суб’єктами владних повноважень добровільно у встановлені судом строки. При цьому важливо, що таке виконання здійснюється навіть без звернення позивача до органів ДВС України за примусовим виконанням, що, зі свого боку, хоча б трішки зменшує навантаження на ці органи.

Отже, наведене підтверджує, що загроза накладення штрафу є достатнім «стимулом» для керівника суб’єкта владних повноважень забезпечити належне виконання судового рішення, яке набрало законної сили, та, відповідно, гарантією відновлення судом порушеного права позивача у справі. Крім того, на мою думку, застосуваннями суддями своїх контрольних повноважень якнайбільш точно відповідає меті адміністративної юстиції та завданням адміністративного судочинства, сприяє захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень.

Таким чином, застосування механізмів судового контролю сприяє забезпеченню ефективності судового рішення. Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження. При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.

У пункті 145 рішення від 15.11.1996 у справі «Чахал проти Об'єднаного Королівства» ЄСПЛ зазначив, що згадана норма гарантує на національному рівні ефективні правові засоби для здійснення прав і свобод, що передбачаються Конвенцією, незалежно від того, яким чином вони виражені в правовій системі тієї чи іншої країни.

Засіб захисту, що вимагається зазначеною статтею, повинен бути ефективним як у законі, так і на практиці, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (пункт 75 рішення ЄСПЛ у справі «Афанасьєв проти України» від 05.04.2005).

Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам та виключати подальше звернення особи до суду за захистом порушених прав.

На сьогодні в Україні існує кілька факторів, які негативно впливають на досягнення ефективності судового рішення, ухваленого проти суб’єкта владних повноважень. Можна довго розмірковувати про брак коштів у бюджеті чи недосконале нормативне закріплення тих чи інших питань. Проте краще зупинитися на тих причинах, що негативно впливають на виконання судових рішень та які легше усунути. Так, хочу зупинитись на двох із них, а саме:

• небажання посадових осіб конкретного органа виконувати судове рішення або ж відсутність «стимулу» для забезпечення своєчасного і належного виконання. З цією причиною невиконання судового рішення, на мою думку, ефективно бореться судовий контроль в адміністративному судочинстві, який, власне, і забезпечує (під загрозою накладення штрафу) належну мотивацію для виконання судового рішення;
• неможливість суду зобов’язати суб’єкта владних повноважень прийняти конкретне рішення, оскільки таке зобов’язання тлумачиться як втручання в його дискреційні повноваження. Так, суд може визнати протиправним рішення, дії чи бездіяльність суб’єкта владних повноважень, зобов’язати його повторно розглянути певне питання. Проте не може зобов’язати його прийняти конкретне рішення. На неможливості розглядати дискрецію як своєрідний щит, який використовують посадові особи при прийнятті рішень та який не можуть пробити судді задля захисту прав громадян, правильно наголошує також суддя Н. Блажівська. Вона зазначає, що у зв’язку з неможливістю змусити посадовця прийняти конкретне рішення деяких позивачів їй доводилося бачити у ВАС України по 3-4 рази [1].

Відповідно до Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 щодо здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду — тобто коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

У п. 1.6 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 24.04.2017 №1395/5, дискреційні повноваження визначаються як сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

Здійснюючи судочинство, ЄСПЛ неодноразово аналізував межі, спосіб та законність застосування дискреційних повноважень національними органами, їх посадовими особами. Зокрема, в рішенні ЄСПЛ від 17.12.2004 у справі «Педерсен і Бодсгор проти Данії» зазначено, що здійснюючи наглядову юрисдикцію, суд, не ставлячи своїм завданням підміняти компетентні національні органи, перевіряє, чи відповідають рішення національних держаних органів, які їх винесли з використанням свого дискреційного права, положенням Конвенції та Протоколів до неї. Суд є правозастосовчим органом та не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, відміняти замість нього рішення, яке визнається протиправним, приймати інше рішення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб'єкта владних повноважень.

Разом з тим, у рішенні ЄСПЛ від 02.06.2006 у справі «Волохи проти України» при наданні оцінки повноваженням державних органів суд виходив з декількох ознак, зокрема щодо наявності дискреції. Так, суд вказав, що норма права є «передбачуваною», якщо вона сформульована з достатньою чіткістю, що дає змогу кожній особі — у разі потреби за допомогою відповідної консультації — регулювати свою поведінку. «…надання правової дискреції органам виконавчої влади у вигляді необмежених повноважень було б несумісним з принципом верховенства права. Отже, закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам, і порядок її здійснення, з урахуванням законної мети даного заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання».

Отже, як вбачається з наведених судових рішень, під дискреційним повноваженням слід розуміти компетенцію суб'єкта владних повноважень на прийняття самостійного рішення в межах, визначених законодавством, та з у рахуванням принципу верховенства права.

На законодавчому рівні поняття дискреційних повноважень суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас повноваження державних органів не є дискреційними, коли існує лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії, і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

Водночас у разі відсутності у суб'єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов'язання суб'єкта судом прийняти рішення конкретного змісту не можна вважати втручанням у дискреційні повноваження, адже саме такий спосіб захисту порушеного права є найбільш ефективним та направлений на недопущення свавілля в органах влади.

Варто зазначити, що все частіше в судовій практиці трапляється звужене тлумачення дискреції. Так, суди не вважають втручанням в дискреційні повноваження зобов’язання суб’єкта владних повноважень до вчинення певних дій, продиктоване принципом верховенства права, необхідністю забезпечення ефективності судового рішення, за умови відсутності у такого суб’єкта можливості прийняття альтернативних рішень. Для прикладу:

• зобов’язання відповідача ДФС України списати безнадійний податковий борг позивача. Таке рішення мотивоване тим, що «відмова відповідача у списанні податкового боргу є протиправною та можливості прийняття відповідачем альтернативного рішення законодавством не встановлено, а тому зобов'язання відповідача списати такий безнадійний борг є ефективним способом захисту в межах спірних правовідносин, який виключає подальше звернення позивача до суду за захистом порушених прав» (постанова ВС України від 04.09.2018 у справі №813/4430/16);
• зобов`язання ДФС України зареєструвати в Єдиному реєстрі податкових накладних податкову накладну (рішення Київського окружного адміністративного суду від 04.11.2019 у справі №320/3474/19);
• зобов`язання ВПВР УДВС ГТУЮ у Сумській області відповідно до Закону України «Про виконавче провадження» відкрити виконавче провадження з виконання виконавчого документа (рішення Сумського окружного адміністративного суду від 10.06.2019 у справі №480/1581/19);
• зобов'язання Міністерства освіти і науки України затвердити рішення спеціалізованої вченої ради Д 26.142.02 ВНЗ «Міжрегіональна академія управління персоналом» від 26 березня 2014 року, протокол №16, про присудження наукового ступеню доктора юридичних наук (постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.02.2019 у справі №826/10702/18);
• зобов'язання ГУ Національної гвардії України призначити ОСОБА_1 одноразову грошову допомогу, передбачену ст. 16 Закону України «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їхніх сімей» (рішення Харківського окружного адміністративного суду від 16.10.2018 у справі №2040/7575/18);
• зобов’язання Пухівської сільської ради Броварського району Київської області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для особистого селянського господарства (рішення Київського окружного адміністративного суду від 02.07.2018 у справі №810/2116/18);
• зобов'язання Міністерства оборони України призначити та виплатити ОСОБА_1 одноразову грошову допомогу у зв'язку з настанням інвалідності IІ групи, що настала внаслідок захворювання, пов'язаного із захистом Батьківщини (рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 10.09.2018 у справі №826/7919/18).

Очевидно, що в таких випадках паралельно із зобов’язанням суб’єкта владних повноважень до вчинення певних дій застосування судового контролю буде не лише бажаним, але й необхідним. А відтак, судовий контроль стане додатковим стимулом для належного і своєчасного виконання судового рішення. А поєднання такого обмеженого втручання у дискрецію суб’єкта владних повноважень, продиктованого необхідністю додержання принципу верховенства права, із застосуванням механізмів судового контролю стане запорукою забезпечення ефективності судового рішення.

Водночас дискусійним залишається питання щодо можливості застосування механізмів судового контролю до відповідача — колегіального органа, який приймає рішення шляхом голосування. Так, показовою є справа №822/1690/18, яка розглядалася Хмельницьким окружним адміністративним судом (ухвала від 08.10.2019). Суд встановив, що рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 13.06.2018 року вирішено визнати протиправною бездіяльність Нетішинської міської ради Хмельницької області, що полягає у нерозгляді заяви фізичної особи — підприємця Романова Олексія Олександровича про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для передачі її в оренду. Крім того, суд зобов’язав Нетішинську міську раду Хмельницької області розглянути на черговій сесії заяву фізичної особи — підприємця Романова Олексія Олександровича від 31.05.2017 року про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для передачі її в оренду. Після набрання вказаним судовим рішенням законної сили було видано виконавчий лист, який позивач пред`явив до Відділу примусового виконання рішень управління державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Хмельницькій області.

З метою виконання рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 13.06.2018 року у справі №822/1690/18 відповідачем десять разів на пленарні засідання сесії Нетішинської міської ради Хмельницької області виносилось питання «Про затвердження фізичній особі — підприємцю Романову О.О. проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для передачі її в оренду, площею 0,0279 га, яка розташована за адресою: проспект Курчатова, 1а, м. Нетішин, Хмельницька область, для будівництва та обслуговування будівель закладу побутового обслуговування, кадастровий номер земельної ділянки 6810500000:02:006:0295», проте рішення по суті не було прийнято, оскільки велика кількість депутатів або не голосували, або утримувались.

У ході примусового виконання державним виконавцем вживались заходи щодо примусового виконання рішення у справі №822/1690/18, а саме: накладались штрафи, робилось подання про кримінальне правопорушення за невиконання судового рішення. Проте вказане вище судове рішення боржником виконане не було, а виконавче провадження закінчене у зв`язку із неможливістю виконати рішення суду без участі боржника.

Відповідно до ч. 2 ст. 382 КАС України за наслідками розгляду звіту суб’єкта владних повноважень про виконання рішення суду або в разі неподання такого звіту суддя своєю ухвалою може накласти на керівника суб’єкта владних повноважень, відповідального за виконання рішення, штраф у сумі від двадцяти до сорока розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб. За такого нормативного закріплення накладення штрафу на представників колегіального органа є неможливим. Виникає питання, чи можливо іншим способом «стимулювати» членів колегіального органа добровільно виконати судове рішення?

Як на мене, для забезпечення ефективності судового рішення необхідно нормативно передбачити можливість суду накладати штраф також і на членів колегіального органа, зобов’язаного до вчинення певний дій. Мова йде про тих осіб, котрі свідомо ухиляються від голосування та виконання судового рішення. Водночас тут слід враховувати, що такі органи бувають виборними і призначуваними. Так от, на мою думку, накладення штрафу можливо лише на тих членів колегіального органа, які були призначені на відповідну посаду. Що ж до членів виборного органа, то втручання суду в їхні дискреційні повноваження видається небажаним. Адже такі особи несуть політичну відповідальність перед своїми виборцями, а вплив суду на них є недопустимим. У той самий час відкритим для масштабної експертної дискусії залишається питання щодо можливості впливу на членів колегіального виборного органа з метою забезпечення виконання ними судового рішення та додержання принципу його ефективності.

[1] Катерина Бєляєва. Судові межі чиновницького розсуду / К. Бєляєва // Закон і бізнес. — Режим доступу: https://zib.com.ua/ua/print/117183-pomilkove rozuminnya chinovnikami vlasnoi diskrecii mozhe vl.html