Запровадження європейської доктрини «правова процедура» (fair procedure) у практиці Касаційного адміністративного суду

Мирослава Білак,
суддя Касаційного адміністративного суду,
доктор юридичних наук

Прийняття нової редакції Кодексу адміністративного судочинства України, проведення судової реформи, в результаті якої було оновлено Верховний Суд, дозволило Касаційному адміністративному суду як «Суду права» активно впроваджувати в свою практику принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини та Конституційного Суду України, що дає змогу формувати судову доктрину щодо захисту прав людини у відносинах з органами публічної влади. Так, нещодавно у постанові Верховного Суду від 25 липня 2019 року у справі № 826/13000/18 закладено доктрину «правова процедура» (від англ. fair procedure), яка у праві англосаксонських країн є складовою принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до державних правових актів, що стосуються будь-якої галузі права.

За визначенням одного з відомих професорів Оксфордського університету Д. Галлігана з теми fair procedure, поняття «процедури» — це кроки, які вживаються, або способи, які застосовуються для прийняття рішення та запроваджують дії або вирішують справу певним чином в юридичному або адміністративному контексті. А поняття «процес» — це зручний загальний термін, який включає сукупність процедур стосовно рішення чи дії (D.J.Galligan. Due Process and Fair Procedures. A Study of Administrative Procedures. — Oxford University Press Inc., New York. — Reprinted. 2004. р.8).

Принципи правової процедури вже стали універсальними через рішення Європейського суду з прав людини і поширюються як на процесуальне судочинство, так і на правові процедури, яких повинні дотримуватися суб’єкти владних повноважень під час прийняття відповідних актів стосовно прав, свобод та законних інтересів людини.

Втім, вказана доктрина правової процедури по суті була використана в практиці Конституційного Суду України. У рішеннях від 28 лютого 2018 року про визнання неконституційним закону про мову та від 26 квітня 2018 року про визнання неконституційним закону про референдум Конституційний Суд України, вказавши на прямий зв’язок дотримання «належної процедури» та гарантій прав і законних інтересів людини і громадянина, фактично надав процедурним принципам владного обов’язкового значення. Тобто, якщо було порушено належну правову процедуру в парламенті чи в іншому органі публічної влади — немає сенсу перевіряти змістову частину відповідного акта, оскільки він є нікчемним.

Доктрина «правова процедура» є найдавнішим і кардинальним принципом обмеження влади, записаним у статті 39 Великої хартії вольностей (1215). Завдяки цьому принципу пізніше «закон країни» став розглядатися як синонім «дотримання належної правової процедури» (Политика. Толковый словарь. — М.: «ИНФРА-М», Издательство «Весь мир». Д. Андерхилл, С. Баррет, П. Бернелл, и др. Общая ред.: д.э.н. Осадчая И.М., 2001). В українській юридичній науці доктрину, яка в європейській системі права називається fair procedure, в американській системі права — due process, перекладають по-різному: «правова процедура», «процедурна справедливість», «юридична справедлива процедура», «юридична (правова) процедура», «належна правова процедура». Поняття «належна правова процедура» вживається в статті 2 Кримінального процесуального кодексу України.

Обираючи переклад доктрини fair procedure як «правова процедура», Касаційний адміністративний суд виходив із сутнісного розуміння поняття «право».

Саме поняття «право» (англ. law) охоплює не лише конституції, міжнародне право, статутне право та підзаконні акти, а й також — де доречно — суддєстворене право (judge-made law), як-то норми загального права (всі вони — зобов’язальної природи). Як зазначено в  пункті 46 коментаря до документа Європейської комісії «За демократію через право» (Венеційська комісія) «Мірило правовладдя» (ухвалений Венеційською комісією на 106 пленарному засіданні 11-12 березня 2016 року), будь-який припис права має бути приступним і передбачуваними. (2017 року)

Викладене дозволяє вжити поняття «правова процедура», що цілком охоплюється розумінням rule of law — принципом верховенства права (або мірилом правовладдя). Про це йдеться в зазначеному коментарі до документа Венеційської комісії «Мірило правовладдя».

Засаднича вимога правовладдя полягає в тому, що повноваження органів публічної влади має бути визначено приписами права. Позаяк законність висунуто щодо дій посадовців публічної влади, вона так само вимагає, щоб посадовці мали дозвіл на вчинення дії і надалі діяли в межах наданих їм повноважень і, як наслідок — дотримувалися процесових і матеріальних приписів права (пункт 45 згаданого коментаря).

Таким чином, дотримання процесових, у тому числі, процедурних норм, є юридичною вимогою, згідно з якою держава, яка керується принципом верховенства права (мірило правовладдя), повинна поважати і враховувати права особи, а також визначати процедурні межі здійснення повноважень органами публічної влади.

Саме ж верховенство права, відповідно до юридичної позиції Конституційного Суду України, викладеної в Рішенні від 2 листопада 2004 року №15-рп/2004 року, — це панування права в суспільстві. Верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема в закони, які за змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо.

Як зазначено в цьому ж Рішенні Конституційного Суду України, справедливість — одна з основних засад права, є вирішальною у визначенні його як регулятора суспільних відносин, одним із загальнолюдських вимірів права. Таким чином, ця юридична позиція Конституційного Суду України поширюється і на необхідність врегулювання органами публічної влади «правової процедури», яка визначає критерії справедливого ставлення органів публічної влади до особи.

Варто знати, що доктрина «правова процедура» міститься в статті 6 (1) Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (D.J.Galligan. Due Process and Fair Procedures. A Study of Administrative Procedures. — Oxford University Press Inc., New York. — Reprinted. 2004. р.219). Положення цієї статті проникнуті принципом верховенства права, ця стаття поширює гарантії захисту і на публічно-правові спори між особою і державою.

Вказана Конвенція є невід’ємною частиною українського національного законодавства, і її положення корелюють з положеннями Конституції України. Так, положення частини 1 статті 6 Конвенції співвідносяться з положеннями статті 129 Конституції України, які й містять основні принципи здійснення судочинства і можуть виступати за аналогією також критеріями (стандартами) для перевірки дотримання правової процедури, у разі відсутності в законодавстві такої, органами публічної влади у відносинах з особою.

В демократичних умовах розбудови та оновлення судової влади однаково важливо для всіх видів провадження ідентифікувати правові процедури з правовими стандартами для їх належного (справедливого) застосування, які, зокрема, визначені у статті 6 Конвенції. Втім, за справедливим твердженням професора С. Шевчука, стандарти права на справедливий суд, про які йдеться у статті 6 Конвенції, на етапі судового процесу не обмежуються розглядом справи, оскільки: «...не існує остаточного визначеного переліку складових справедливого судового розгляду...» (Шевчук С. Основи конституційної юриспруденції. Харків: Консум, 2002. с.186).

Тобто принципи «правової процедури» застосовуються не тільки в процесуальному судочинстві, їх також дуже важливо застосовувати у досудовому порядку урегулювання спору (частина четверта статті 124 Конституції України), а також у всіх інших спорах між особою і суб’єктами владних повноважень, у яких здійснюються «правові процедури».

Відповідні критерії правової процедури (стандарти) у процесі прийняття актів органами публічної влади відображені в рішеннях Європейського суду з прав людини, згідно з якими має бути забезпечене право особи: бути вислуханою; на допомогу і представництво; ознайомитися з матеріалами справи; обґрунтувати органом влади прийняття несприятливих актів; визначити порядок їх оскарження, відшкодувати заподіяну шкоду.

У рішенні Європейського суду з прав людини від 20 жовтня 2011 року у справі «Рисовський проти України» викладено окремі стандарти діяльності суб’єктів владних повноважень, зокрема розкрито елементи змісту принципів «належного врядування», які зобов’язують державні органи запровадити внутрішні процедури, що посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок.

Незважаючи на велику кількість різних перекладів «правова процедура», її основна мета — щоб суб’єкти права, і передусім державні посадові особи, діяли правомірно, тобто належно, згідно з визначеними нормами права, але такими нормами права, які відповідають критеріям природного права, моральності, розумності, справедливості, а також загальноправовим принципам, що встановлені органами правосуддя.

Сам же принцип верховенства права спершу постав ідеалом процедурної справедливості, а тепер загалом, як спосіб застосування законів і політичних дій до конкретних осіб, окрім того, суттєво впливає на допустимий зміст цих законів і дій (Аллан Т.Р.С. Конституційна справедливість: Ліберальна теорія верховенства права. Київ: Видавничий дім «Києво-Могилянська академія», 2008. с.9).

Тому для правової процедури необхідне встановлення критеріїв належності, тобто послідовності етапів, стадій вчинення окремих юридично значущих дій, дотримання формально закріпленого порядку здійснення відповідного виду юридичної діяльності.

Як зазначено в Рішенні Конституційного Суду України від 13 червня 2019 року № 5-р/2019, Конституція України містить низку фундаментальних положень щодо здійснення державної влади, передбачених статтями 3, 5, 6, 8, 19 Основного Закону. Названі конституційні приписи перебувають у взаємозв’язку, відображають фундаментальне положення конституціоналізму щодо необхідності обмеження державної влади з метою забезпечення прав і свобод людини та зобов’язують наділених державною владою суб’єктів діяти виключно відповідно до усталених Конституцією України цілей їх утворення.

Тому, коли йдеться про вчинення дискреції суб’єктом владних повноважень, такі суб’єкти зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).

Як вказано у постанові Верховного Суду від 10 квітня 2019 року у справі № 826/16495/17, потреба у визначеності не означає, що органові, який ухвалює рішення, не повинні надаватись дискреційні повноваження (де це необхідно) за умови наявності процедур, що унеможливлюють зловживання ними. У цьому контексті закон, яким надаються дискреційні повноваження певному державному органові, повинен вказати чітко і зрозуміло на обсяг такої дискреції. Зокрема, Верховний Суд зазначив, що не відповідатиме верховенству права, якщо надана законом виконавчій владі дискреція матиме характер необмеженої влади. Отже, закон повинен вказати на обсяг будь-якої такої дискреції та на спосіб її здійснення із достатньою чіткістю, щоб особа мала змогу відповідним чином захистити себе від свавільних дій.

Таким чином, повноваження на здійснення дискреції для органу, по суті, дуже часто перетворюється на свавілля, потребує унормованого визначення правової процедури ним самим.

У постанові Верховного Суду від 25 липня 2019 року у справі № 826/13000/18 зазначено, що правова процедура (fair procedure — справедлива процедура) є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади. Правова процедура встановлює чітку послідовність дій проведення такої перевірки із зазначенням способів та методів її здійснення, підстав, порядку, форми та строків такої діяльності.

Правова процедура встановлює межі вчинення повноважень органом публічної влади і, в разі її неналежного дотримання, дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду.

Верховний Суд у цій постанові також вказав, що встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи.

Ця правова процедура спрямована на забезпечення загального принципу юридичної визначеності, складовою якої є принцип легітимних очікувань як один з елементів принципу верховенства права.

Принцип легітимних очікувань виражає ідею, що органи публічної влади повинні додержуватися не лише приписів актів права, а й своїх обіцянок та пробуджених очікувань. Згідно з доктриною легітимних очікувань, йдеться в пункті 61 коментаря до документа Венеційської комісії «Мірило правовладдя», ті, хто чинить добросовісно на підставі права, яким воно є, не повинні відчувати краху надій щодо своїх легітимних очікувань.

В умовах існування української демократичної держави «правова процедура» насамперед важлива для осіб, які прагнуть відчувати відповідальність за ухвалені державою рішення і мати впевненість у тому, що органи влади будуть дотримуватися принципу верховенства права, та очікують справедливого ставлення до людини, поваги до її гідності з боку держави.

Важливі процедурні рішення, як правило, апелюють до самої природи влади чи її органів. Певний орган влади лише тоді має змогу наставляти свою владу громадянам, коли вони вірять, що влада спрямовує свою діяльність на досягнення важливих соціальних цілей, тобто вона повинна мати громадське раціональне визнання. Останнє можливо тоді, коли буде дотримано «правової процедури» в діях органів публічної влади чи суб’єктів владних повноважень, та гарантуватиметься справедливе ставлення до неї, захист її законних інтересів, що загалом становить сутність легітимності дій влади та забезпечує довіру (public trust) до неї.

Касаційний адміністративний суд, запроваджуючи доктрину «правова процедура», виходив із сутності правової процедури, яка наповнює зміст діяльності суб’єктів владних повноважень, визначає принципи та правила здійснення ними дискреційних повноважень, встановлює обмеження щодо них і запобігає їхньому свавільному застосуванню, пояснює необхідність їх застосування та дотримання в сенсі справедливого ставлення до особи.

Таким чином, запровадження внутрішніх правових процедур органів публічної влади пов’язане з необхідністю обмеження їхнього владного впливу на особу, її захисту від них. У зв’язку з цим необхідно, щоб парламент якнайшвидше прийняв закон про адміністративні процедури, які спрямовані на обмеження дій органів публічної влади та гарантують захист прав особи.