Прозорість та об’єктивність кваліфікаційного оцінювання суддів

Мар’яна Афанасьєва,
д.ю.н., професор кафедри конституційного права НУ ОЮА,
адвокат Адвокатського об’єднання «АС»

Проблемне питання

Судовою реформою, яка триває в Україні з 2014 року, передбачено обов’язкове проходження кожним суддею кваліфікаційного оцінювання задля збереження своєї посади. Введення процедури кваліфікаційного оцінювання призвело до того, що із близько 8 000 діючих суддів приблизно 2 000 добровільно подали у відставку відразу після прийняття Закону України «Про судоустрій і статус суддів», відмовившись від кваліфікаційного оцінювання з різних причин. До кінця 2018 року всі діючі судді (5 700), які подали запит на проходження процедури кваліфікаційного оцінювання, повинні були його пройти.

Однак дотепер «…оцінювання суддів за критеріями компетентності, доброчесності та професійної етики… пройшли 2701 суддя, триває кваліфікаційне оцінювання щодо 2586 суддів…», тобто ще майже половина суддів має пройти через цю процедуру. Крім того, процедуру кваліфікаційного оцінювання проходять і кандидати під час проведення конкурсів на заміщення вакантних посад суддів, зокрема до Верховного Суду, наразі триває конкурс до місцевих загальних судів (505 вакансій) та незабаром буде оголошено конкурс до судів апеляційної ланки.

Введення цієї процедури спрямовано на підвищення суспільної довіри до судової гілки влади, але не менш важливою є і наявність довіри до самої процедури оцінювання з боку громадянського суспільства, її відповідність принципам прозорості та об’єктивності.

Відповідно до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення (далі — Положення про оцінювання) критеріями кваліфікаційного оцінювання суддів (кандидатів на посаду судді) є: компетентність (професійна, особиста, соціальна); професійна етика; доброчесність.

Кожен зі вказаних критеріїв при оцінюванні має максимальний бал: 1) компетентність (професійна, особиста, соціальна) — 500 балів; 2) професійна етика — 250 балів; 3) доброчесність — 250 балів. Остаточний максимальний бал за результатами оцінювання становить 1000 балів.

Критерії визначаються ВККС за певними показниками, перелік яких встановлено в Положенні про оцінювання, які, у свою чергу, також мають багато складових, за якими визначається остаточний результат оцінювання судді (кандидата на посаду судді), але Положення про оцінювання не визначає їх «вагу» в конкретних балах.

Під час проходження процесу оцінювання (конкурсного відбору) суддям (кандидатам на посаду судді) відомими є лише бали за анонімне тестування та виконання практичного завдання під час іспиту. Бали за інші показники окремо не виставляються і не доводяться ВККС до відома суддів (кандидатів на посаду судді). Також невідомою залишається і методологія їх визначення, а саме — якою є «вага» кожного з показників в остаточному результаті.

Не дає відповіді на це запитання і Рішення ВККС про підтвердження/не підтвердження здатності здійснювати правосуддя. В Рішенні бали розподіляються за кожним критерієм одним числом без конкретизації щодо всіх показників та без обґрунтування визначеного бала щодо окремого судді (кандидата на посаду судді). За винятком анонімного тестування, всі інші показники оцінюються виходячи з суб’єктивної думки членів ВККС. Дискреція фактично становить 910 балів з 1000 можливих. У зв’язку з чим ані суддям (кандидатам на посаду судді), ані експертному середовищу, ані суспільству незрозуміло, чому той чи інший суддя (кандидат на посаду судді) отримав той чи інший остаточний бал.

Актуальність проблемного питання підтверджується як європейськими, так і національними експертами, а також судовою практикою за позовами проти ВККС.

Свідченням тому є і незадовільний рівень довіри до судової системи в Україні, який загалом залишається нижчим, ніж у 2013 році. Наразі він становить 16%. Водночас, за даними, які свого часу оприлюднила Рада суддів України, у 2013 році українським судам довіряли 19% респондентів.

Одним з перших указів новообраного Президента України став Указ від 21 червня 2019 року «Про Комісію з питань правової реформи», пріоритетним напрямом роботи якої визначено подальший розвиток законодавства про організацію судової влади та здійснення правосуддя. Це також підкреслює значущість цієї проблематики.

Відповідно до Рекомендацій Ради Європи, викладених у звіті «Оцінка судової реформи в Україні за період з 2014 до 2018 року та відповідність реформи стандартам і рекомендаціям Ради Європи», в аспекті довіри до судової влади та очищення судової влади експерти рекомендують стежити за розвитком інституційної перебудови судової системи, включаючи нові конкурси, оцінку всіх суддів на основі критеріїв компетентності, етики та доброчесності, і забезпечувати прозорий, збалансований і професійний підхід до цих процедур (пункт 1). У будь-якому випадку важливо підтримувати та покращувати нинішні гарантії, щоб уся процедура була прозорою, щоб відбувались відбір та оцінювання суддів з урахуванням лише їхніх заслуг, навичок і доброчесності (пункт 3).

Стосовно Конкурсу до Верховного Суду в Звіті зазначається, що у майбутньому, після завершення перехідного періоду, система нарахування балів може бути переглянута: приділення детальнішої уваги об'єктивним показникам та оцінці професійної компетентності й суддівських якостей кандидатів (пункт 14). У свою чергу, рекомендації для ГРД стосуються кількох аспектів: впровадити методологію публічної оцінки кандидатів; удосконалити процедуру перевірки інформації; утримуватися від використання репутації кандидатів як основного критерію оцінки; та утримуватися від внесення в оцінку заслуг судових рішень (пункт 17).

У світлі участі громадянського суспільства у відборі та оцінці судової влади в Звіті зазначається, що оцінка кандидатів на посаду судді, яка заснована на безлічі показників для кожного оцінюваного критерію, завжди повинна, наскільки це можливо, сприяти об'єктивності шляхом зменшення вірогідності свавілля (пункт 23). Застосування психологічного тестування є проблемою для членів ВККСУ. Завдання полягає в тому, щоб надійно і прозоро врахувати результати такого тестування в контексті оцінки, заснованої на різних джерелах інформації (пункт 24).

Підтверджують актуальність цієї тематики і представники громадянського суспільства. Напередодні парламентських виборів 17 українських громадських організацій оголосили «Порядок денний встановлення справедливості» для політичних партій та кандидатів у народні депутати України , вимоги до наступного парламенту. Зокрема, у сфері судової реформи організації пропонували кандидатам до Верховної Ради публічно висловити свою позицію й свої плани стосовно: перегляду незаконних та невмотивованих рішень Вищої кваліфікаційної комісії суддів (ВККС) щодо позитивного оцінювання недоброчесних суддів.

Питання вмотивованості рішень ВККС стало предметом оцінки Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду в рішенні у справі № 9901/637/18 за позовом до ВККС про визнання протиправним та скасування рішення. Колегія суддів, зокрема, зазначила, що прозорість адміністративних процедур є ефективним запобіжником державному свавіллю. Про дотримання членами Комісії означеної процедури свідчитиме належна мотивація висновку: встановлення обставин, що мають значення для правильного вирішення кожного з перелічених у Главі ІІ Положення про оцінювання (п.п. 1-10) питань; посилання на докази, якими такі обставини обґрунтовані, із зазначенням причин їх прийняття чи відхилення; оцінка доводів та аргументів особи, щодо якої застосовуються процедура оцінювання; норми права, що застосовані, і ті, що не застосовані, з викладенням мотивів їх незастосування. І навпаки, ненаведення мотивів прийнятих рішень «суб’єктивізує» акт державного органу і не дає змоги суду встановити дійсні підстави та причини, з яких цей орган дійшов саме таких висновків, надати їм правову оцінку, та встановити законність, обґрунтованість, пропорційність рішення.

Мета вирішення проблемного питання:

-           підвищення прозорості та об’єктивності кваліфікаційного оцінювання суддів та конкурсного відбору кандидатів на посаду судді;

-           зменшення суб’єктивного впливу членів ВККС на остаточне рішення щодо кваліфікаційного оцінювання (відбору);

-           підвищення довіри до результатів оцінювання (відбору) з боку учасників, експертного середовища та суспільства;

-           підвищення ефективності судового захисту суддів (кандидатів на посаду судді) у спорах щодо оскарження рішень ВККС.

Шляхи вирішення проблемного питання:

пропонуються такі нові методологічні підходи до оцінювання суддів (відбору кандидатів на посаду судді):

-           визначити за кожним з трьох критеріїв оцінювання вагу кожного показника та його складових у балах, які проставляються виключно на підставі інформації (документів), що містяться в матеріалах суддівського досьє (досьє кандидата на посаду судді);

-           показники, які визначаються на підставі тестувань особистих морально-психологічних якостей та загальних здібностей, мають оцінюватися виключно на підставі висновку про підсумки таких тестувань, без впливу суб’єктивної думки членів Комісії, виходячи з відповідності отриманих кандидатом показників встановленому оптимальному рівню відповідних якостей;

-           показники за критерієм «доброчесність» оцінювати, керуючись презумпцією доброчесності, тобто пропонується оцінювати всіх суддів (кандидатів на посаду судді) апріорі у максимальний бал і лише за наявності належних доказів невідповідності вимогам доброчесності відраховувати відповідну кількість балів з посиланням на джерело інформації, зокрема на вмотивовані висновки (інформацію) Громадської ради доброчесності;

-           дискреційні повноваження членів ВККС під час проведеня кваліфікаційного оцінювання (конкурсного відбору) мають бути обмежені 50 балами (25 балів за критерієм «професійна етика» та 25 балів за критерієм «доброчесність»), які виставляються за результатами співбесіди;

-           результати кваліфікаційного оцінювання в балах щодо окремого судді (кандидата на посаду судді) відображаються в таблиці за кожним показником та його складовими з посиланням на відповідне джерело інформації. Таблиця є невід’ємною частиною остаточного рішення ВККС про підтвердження / не підтвердження здатності здійснювати правосуддя та підлягає публікації на сайті ВККС.

Застосування нових методологічних підходів

Як приклад застосування нового методологічного підходу наводиться таблиця «Показники відповідності кандидата на посаду судді критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення на прикладі кандидатів на посаду судді з числа осіб, які мають науковий ступінь у сфері права та встановлений законом відповідний стаж наукової роботи», але аналогічний методологічний підхід релевантний і щодо суддів. Особливо з огляду на те, що показники за критеріями «доброчесності» та «професійної етики» є зіставними.

Суддівська спільнота, як найбільш обізнана в тому, які саме складові найкраще розкривають показник «Ефективність здійснення суддею правосуддя», може запропоновати їх з метою застосування під час проведення кваліфікаційного оцінювання судді.

У межах цього аналізу таблиця сформована за чинними критеріями, показниками та їх складовими, які передбачені Положенням про оцінювання, хоча деякі з них потребують змістовного корегування, видалення чи доповнення, але це завдання наступного рівня опрацювання проблемного питання. Також предметом дискусії є і запропонована «вага» в балах кожного показника, але в цілому це не впливає на рівень прозорості та об’єктивності запропонованого методологічного підходу.

ПОКАЗНИКИ ВІДПОВІДНОСТІ КАНДИДАТА НА ПОСАДУ СУДДІ КРИТЕРІЯМ КВАЛІФІКАЦІЙНОГО ОЦІНЮВАННЯ ТА ЗАСОБИ ЇХ ВСТАНОВЛЕННЯ

(на прикладі кандидатів на посаду судді з числа осіб, які мають науковий ступінь у сфері права та встановлений законом відповідний стаж наукової роботи)