Конституційний принцип рівності та його особливості в адміністративному судочинстві

Ян Берназюк,
суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду

Відповідно до ст. 129 Конституції України основними засадами судочинства є, зокрема, рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом.

Згаданий конституційний принцип рівності відтворений у ч. 3 ст. 2 та ст. 8 КАС України, які встановлюють, що основними засадами (принципами) адміністративного судочинства є, серед іншого, рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом; не може бути привілеїв чи обмежень прав учасників судового процесу, зокрема, за майновим станом або іншими ознаками. Крім того, у ст. 44 цього Кодексу закріплено, що учасники справи мають рівні процесуальні права та обов’язки.

У рішенні (справа про рівність сторін судового процесу) від 12 квітня 2012 року № 9-рп/2012 Конституційний Суд України зробив висновок, що кожен (громадянин України, іноземець та особа без громадянства) має гарантовані державою рівні права на захист прав і свобод у судовому порядку та на участь у розгляді своєї справи у визначеному процесуальним законом порядку у судах усіх юрисдикцій, спеціалізацій та інстанцій.

Приймаючи таке рішення, Суд виходив з того, що конституційні права і свободи є фундаментальною основою існування та розвитку Українського народу, а тому держава зобов’язана створювати ефективні організаційно-правові механізми для їх реалізації; відсутність таких механізмів нівелює сутність конституційних прав і свобод, оскільки призводить до того, що вони стають декларативними, а це є неприпустимим у правовій державі.

Рівність і недопустимість дискримінації особи – це не тільки конституційні принципи національної правової системи України, а й фундаментальні цінності світового співтовариства, на чому наголошено у міжнародних правових актах з питань захисту прав і свобод людини і громадянина, зокрема у Міжнародному пакті про громадянські і політичні права 1966 року (статтях 14, 26), Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (статті 14), Протоколі № 12 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (статті 1) та у Загальній декларації прав людини 1948 року (статтях 1, 2, 7).

Гарантована Конституцією України рівність усіх у правах і свободах означає необхідність забезпечення рівних правових можливостей як матеріального, так і процесуального характеру для реалізації однакових за змістом та обсягом прав і свобод.

Крім того, у Рішенні Конституційного Суду України від 25 квітня 2012 року № 11-рп/2012 зроблено висновок, що конституційна засада рівності всіх учасників судового процесу перед законом і судом забезпечує гарантії доступності правосуддя та реалізації права на судовий захист, закріпленого в ч. 1 ст. 55 Конституції України; ця засада є похідною від загального принципу рівності громадян перед законом, визначеного ч. 1 ст. 24 Основного Закону України, і стосується, зокрема, сфери судочинства; рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом передбачає єдиний правовий режим, який забезпечує реалізацію їхніх процесуальних прав.

Важливо також, що принцип рівності має універсальний характер, і його однаковою мірою повинні дотримуватися у своїй діяльності всі суб’єкти владних повноважень, які забезпечують виконання множинних функцій держави, зокрема у сфері соціального захисту. При цьому, згідно з положеннями ч. 3 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації.

Аналогічне положення міститься в Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи від 11 березня 1980 року № R(80)2, згідно з якими, приймаючи конкретне рішення, адміністративний орган влади зобов’язаний діяти, зокрема, з дотриманням принципу рівності перед законом, не допускати несправедливої дискримінації.

Важливо, що паралельно з принципом рівності у судовому процесі гарантується і принцип змагальності. Так, відповідно до ст. 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

У пункті 30 Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи «Щодо якості судових рішень» міститься положення, згідно з яким дотримання принципів змагальності та рівності сторін є необхідними передумовами сприйняття рішення як належного і самими сторонами, і громадськістю.

Принцип рівності в адміністративному процесі виявляється у тому, що, незважаючи на завдання адміністративного судочинства (справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень), держава в особі своїх органів наділена загальними процесуальними правами, наданими всім учасникам справи, зокрема тими, які закріплені у статті 44 та 47 КАС України.

Водночас КАС України передбачає низку положень, що стосуються прав та обмежень для суб’єктів владних повноважень як учасників справи та не повною мірою відповідають згадуваному принципу рівності усіх учасників судового процесу перед законом і судом.

На відміну від інших суб’єктів, органи влади мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (ч. 4 ст. 5); громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об’єднання, юридичні особи, які не є суб’єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб’єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду надано суб’єкту владних повноважень законом (ч. 4 ст. 46).

Це ж саме стосується обмеження, пов’язаного з тим, що лише відповідач, який не є суб’єктом владних повноважень, може пред’явити зустрічний позов (ч. 8 ст. 47 та ч. 1 ст. 177) .

Суттєвих обмежень зазнає суб’єкт владних повноважень і стосовно права на компенсацію понесених судових витрат, у випадку отримання судового рішення, ухваленого на користь такого суб’єкта: відповідач, який не є суб’єктом владних повноважень, має право заявити вимогу про компенсацію судових витрат, здійснених ним внаслідок необґрунтованих дій позивача (ч. 8 ст. 48); стороні, на користь якої ухвалено судове рішення і яка не є суб’єктом владних повноважень, сплачується іншою стороною компенсація за втрачений заробіток чи відрив від звичайних занять (ч. 2 ст. 135); при задоволенні позову суб’єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб’єкта владних повноважень, пов’язані із залученням свідків та проведенням експертиз (ч. 2 ст. 139); суд при частковому задоволенні позову не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб’єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору (ч. 3 ст. 139).

При цьому лише фізична особа може скористатися таким процесуальним правом: суд, враховуючи майновий стан сторони, може своєю ухвалою зменшити розмір належних до оплати судових витрат чи звільнити від їх оплати повністю або частково, чи відстрочити або розстрочити сплату судових витрат на визначений строк (ч. 1 ст. 133).

Додаткові обмеження для суб’єкта владних повноважень пов’язані з тим, що такий суб’єкт позбавлений права на відшкодування збитків, заподіяних забезпеченням позову, особою, за заявою якої такі заходи вживалися (ч. 2 ст. 158).

Однією з найважливіших особливостей адміністративного процесу є також те, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень обов’язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача; у таких справах суб’єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин (ч. 2 ст. 77). При цьому суд не може витребовувати докази у позивача в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень, окрім доказів на підтвердження обставин, за яких, на думку позивача, відбулося порушення його прав, свобод чи інтересів (ч. 3 ст. 77).

Процесуальним законом також встановлено спеціальний вид відповідальності для суб’єкта владних повноважень: суд може постановити ухвалу про стягнення в дохід Державного бюджету України з відповідної особи штрафу у сумі від 0,3 до трьох розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб у випадках неповідомлення суду про неможливість подати докази, витребувані судом, або неподання таких доказів без поважних причин суб’єктом владних повноважень (ч. 1 ст. 149).

Пасивна позиція відповідача – суб’єкта владних повноважень в адміністративному процесі може мати для нього низку негативних процесуальних наслідків: у разі неподання суб’єктом владних повноважень витребуваних судом доказів без поважних причин або без повідомлення причин суд, залежно від того, яке ці докази мають значення, може визнати обставину, для з’ясування якої витребовувався доказ, або відмовити у її визнанні, або розглянути справу за наявними в ній доказами, а у разі неподання доказів позивачем – також залишити позовну заяву без розгляду (ч. 9 ст. 80); неподання суб’єктом владних повноважень відзиву на позов без поважних причин може бути кваліфіковано судом як визнання позову (ч. 4 ст. 159); у разі неявки позивача в судове засідання без поважних причин або неповідомлення ним про причини неявки, якщо від нього не надійшла заява про розгляд справи за його відсутності, суд залишає позовну заяву без розгляду, якщо неявка перешкоджає розгляду справи; при цьому до позивача, який не є суб’єктом владних повноважень, положення цієї частини застосовуються лише у разі повторної неявки (ч. 5 ст. 205 та ч. 1 ст. 240).

До важливих строкових обмежень, які встановлені для суб’єкта владних повноважень слід віднести те, що для звернення до адміністративного суду для суб’єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк (для інших суб’єктів – шестимісячний строк) (ч. 2 ст. 122); незалежно від поважності причин пропуску строку на апеляційне (касаційне) оскарження суд відмовляє у відкритті провадження у разі, якщо відповідна скарга прокурора, суб’єкта владних повноважень подана після спливу одного року з дня складення повного тексту судового рішення, крім випадків подання скарги суб’єктом владних повноважень у справі, про розгляд якої він не був повідомлений або до участі в якій не був залучений, якщо суд ухвалив рішення про його права та (або) обов’язки (ч. 2 ст. 299 та ч. 5 ст. 333).

Важливо, що лише для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб’єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб’єктів владних повноважень суд може вийти за межі позовних вимог (ч. 2 ст. 9).

Зазначена нерівність суб’єктів владних повноважень як учасників судового процесу відповідає як критерію доцільності, так і конституційності.

Згідно з висновком Конституційного Суду України, що міститься в рішенні від 7 липня 2004 року № 14-рп/2004, мета встановлення певних відмінностей у правовому статусі повинна бути істотною, а самі відмінності, що переслідують таку мету, мають відповідати конституційним положенням, бути об'єктивно виправданими, обґрунтованими та справедливими; у протилежному випадку встановлення обмежень означало б дискримінацію; наведене відповідає міжнародно-правовим актам, зокрема, згідно з Міжнародним пактом про економічні, соціальні та культурні права держава може встановлювати тільки такі обмеження цих прав, які визначаються законом, і лише якщо це є сумісним з природою зазначених прав, і виключно з метою сприяти загальному добробуту в демократичному суспільстві.

Особливість принципу рівності в адміністративному судочинстві – одночасно і одна з ознак його відмежування від цивільного та господарського процесу, в яких цей принцип, за загальним правилом, однаковою мірою стосується всіх учасників справи.

Так, ст. 12 ЦПК України та ст. 13 ГПК України гарантують те, що учасники справи мають рівні права щодо здійснення всіх процесуальних прав та обов’язків, передбачених законом.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 16 травня 2018 року у справі № 911/4111/16 (провадження № 12-69гс18), зайняла позицію, згідно з якою до адміністративної юрисдикції належить справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників є суб'єктом владних повноважень, здійснює владні управлінські функції, у цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права чи інтереси в межах публічно-правових відносин; при цьому визначальною ознакою приватноправових відносин є юридична рівність їх учасників.

Дотримання судами принципу рівності було предметом розгляду у низці справ Європейського суду з прав людини, який уже сформував сталу практику застосування цього принципу.

Згідно з рішенням Європейського суду з прав людини у справі «Мала проти України» (заява № 4436/07, п. 48) ключовим для концепції справедливого розгляду справи є те, щоб сторона не була позбавлена можливості ефективно представляти свою справу в суді та мала змогу нарівні із протилежною стороною користуватися правами, передбаченими принципом рівності сторін (див. рішення у справі «Стіл та Морріс проти Сполученого Королівства» (Steel and Morris v. the United Kingdom; заява № 68416/01, п. 59); принцип рівності сторін вимагає «справедливого балансу між сторонами», і кожній стороні має бути надано відповідну можливість для представлення своєї справи в умовах, що не ставлять її у суттєво невигідне становище порівняно з її опонентом (див. рішення у справі «Волошин проти України» (заява № 15853/08, п. 31), «Лазаренко та інші проти України» (№ 70329/12, п. 36), «Бацаніна проти Росії» (заява № 3932/02, п. 22)).

У рішенні у справі «Надточій проти України» (заява № 7460/03, п. 26) міститься висновок, згідно з яким принцип рівності сторін як один із складників ширшої концепції справедливого судового розгляду передбачає, що кожна сторона повинна мати розумну можливість представляти свою справу в умовах, які не ставлять її в суттєво менш сприятливе становище в порівнянні з опонентом. Аналогічна позиція також застосована у справах «Гурепка проти України № 2» (заява № 38789/04, п. 23); «Жук проти України» (заява № 45783/05, п. 25); «Кресс проти Франції» (Kress v. France; заява № 39594/98, п. 72); «Ф.С.Б. проти Італії» (F.C.B. v. Italy; заява № 12151/86 п. 33); «Кайя проти Австрії» (Kaya v. Austria; заява № 54698/00, п. 28).

Крім того, у рішенні у справі «Салов проти України» (заява № 65518/01, п. 87) зазначено, що принцип рівності сторін у процесі є лише одним з елементів більш широкого поняття справедливого судового розгляду, яке включає і фундаментальний принцип змагальності процесу; Суд також нагадує, що принцип рівності сторін та принцип змагальності, які тісно пов’язані між собою, є основоположними компонентами концепції «справедливого судового розгляду» у розумінні п. 1 ст. 6 Конвенції (див. «Руїс-Матеос проти Іспанії» (Ruiz-Mateos v. Spain; заява № 12952/87, п. 63); «Лазаренко та інші проти України» (№ 70329/12, п. 37).

Таким чином, згідно з позицією Європейського суду з прав людини принцип рівності є одним з основоположних елементів поняття «право на справедливий судовий розгляд», що гарантоване п. 1 ст. 6 Конвенції; учасник справи нарівні із протилежною стороною повинен користуватися правами, передбаченими принципом рівності сторін; кожна сторона повинна мати розумну можливість ефективно представляти свою позицію в умовах, які не ставлять її в суттєво менш сприятливе становище в порівнянні з опонентом.

Доцільно згадати, що принцип рівності забезпечується в Україні, зокрема, гарантуванням принципу заборони дискримінації. Згідно з ч. 1 ст. 1 та ст. 2 Закону України «Про засади запобігання і протидії дискримінації в Україні» пряма дискримінація – ситуація, за якої з особою та/або групою осіб за їх певними ознаками поводяться менш прихильно, ніж з іншою особою та/або групою осіб в аналогічній ситуації, крім випадків, коли таке поводження має правомірну, об'єктивну, обґрунтовану мету, способи досягнення якої є належними та необхідними; таке поводження може полягати, в тому числі, в обмеженні у визнанні, реалізації або користуванні правами і свободами у будь-якій формі; законодавство України ґрунтується на принципі недискримінації, що передбачає незалежно від певних ознак: забезпечення рівності прав і свобод осіб та/або груп осіб; забезпечення рівності перед законом осіб та/або груп осіб; забезпечення рівних можливостей осіб та/або груп осіб.

Практикою Суду також встановлено, що дискримінація (протилежна сторона принципу рівності) означає поводження з особами у різний спосіб, без об’єктивного та розумного обґрунтування, у відносно схожих ситуаціях (див. рішення у справі «Вілліс проти Сполученого Королівства» (Willis v. the United Kingdom; заява № 36042/97, п. 48).

Згідно з іншою позицією, відмінність у ставленні є дискримінаційною, якщо вона не має об’єктивного та розумного обґрунтування, іншими словами, якщо вона не переслідує легітимну мету або якщо немає розумного співвідношення між застосованими засобами та переслідуваною метою; договірна держава користується свободою розсуду при визначенні того, чи та якою мірою відмінності в інших схожих ситуаціях виправдовують різне ставлення (див. рішення у справі «Ван Раалте проти Нідерландів» (Van Raalte v. the Netherlands; заява № 20060/92, п. 39).

Як зазначив Європейський суд з прав людини у пунктах 48–54 та тексті свого рішення у справі «Пічкур проти України» (заява № 10441/06) є порушенням ст. 14 Конвенціїгідно з якою користування правами та свободами має бути забезпечене без дискримінації за будь-якою ознакою, доповнює інші основні її положення та протоколів до Конвенції; вона не існує незалежно, оскільки застосовується лише щодо «користування правами та свободами», що гарантуються цими основними положеннями; застосування ст. 14 Конвенції необов’язково означає порушення одного з матеріальних прав, гарантованих Конвенцією; необхідно, але й також достатньо, щоб обставини справи входили «до сфери застосування» однієї або більше статей Конвенції; заборона дискримінації за ст. 14 Конвенції поширюється за межі використання прав та свобод, гарантування яких кожною державою вимагається Конвенцією та протоколами до неї. Вона також застосовується до тих додаткових прав, що входять до загальної сфери застосування будь-якої статті Конвенції, які держави добровільно вирішили гарантувати.

Певна відмінність у процесуальному статусі суб’єкта владних повноважень, передбачена процесуальним законом та зумовлена завданням адміністративного судочинства, не є дискримінаційною (не суперечить конституційному принципу рівності). Це підтверджується тим, що така відмінність має об’єктивне та раціональне обґрунтування, тобто переслідує легітимну мету і має розумне співвідношення між застосованими засобами та переслідуваною метою.

Висновки:

1. Конституційний принцип рівності є не тільки однією з основ національної правової системи України, але й виступає фундаментальною цінністю світового співтовариства. Гарантована Конституцією України рівність усіх у правах і свободах означає необхідність забезпечення однакових правових можливостей як матеріального, так і процесуального характеру для реалізації однакових за змістом та обсягом прав і свобод.
2. Принцип рівності має універсальний характер, і його однаковою мірою повинні дотримуватися у своїй діяльності всі суб’єкти владних повноважень, які забезпечують виконання множинних функцій держави, зокрема у сфері соціального захисту.
3. Спрямованість діяльності Верховного Суду на забезпечення принципу рівності всіх перед законом виявляється, головним чином, у діяльності, що спрямована на створення умов для однакового застосування судами норм права; забезпечення єдності судової практики є реалізацією принципу правової визначеності, що є одним із фундаментальних аспектів верховенства права та гарантує розумну передбачуваність судового рішення.
4. Дотримання судами принципу рівності було предметом розгляду у низці справ Європейського суду з прав людини, який уже сформував сталу практику застосування цього принципу:
   • принцип рівності є одним з основоположних елементів поняття «право на справедливий судовий розгляд», що гарантоване п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод;
   • учасник справи нарівні із протилежною стороною повинен користуватися всіма процесуальними правами;
   • кожна сторона повинна мати розумну можливість ефективно представляти свою позицію в умовах, які не ставлять її в суттєво менш сприятливе становище в порівнянні з опонентом.
5. Принцип рівності в адміністративному процесі виявляється у тому, що, незважаючи на завдання адміністративного судочинства (справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень), держава в особі своїх органів наділена загальними процесуальними правами, наданими всім учасникам справи.
6. У свою чергу, КАС України передбачає низку положень, що стосуються прав та обмежень для суб’єктів владних повноважень як учасників справи та не повною мірою відповідають згадуваному принципу рівності усіх учасників судового процесу перед законом і судом:
   • на відміну від інших суб’єктів, органи влади мають право звертатися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України, та позбавлені права пред’явити зустрічний позов;
   • суб’єкт владних повноважень позбавлений права на зменшення, звільнення, відстрочення або розстрочення сплати судових витрат, а також суттєво обмежений у праві на компенсацію понесених судових витрат, у випадку прийняття рішення на користь такого суб’єкта;
   • обов’язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на суб’єкта владних повноважень, який, при цьому, не може посилатися на докази, які не були покладені в основу його рішення;
   • неподання суб’єктом владних повноважень відзиву на позов без поважних причин може бути кваліфіковано судом як визнання позову;
   • для звернення до адміністративного суду для суб’єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк (для інших суб’єктів – шестимісячний строк); незалежно від поважності причин пропуску строку на апеляційне (касаційне) оскарження суд відмовляє у відкритті провадження у разі, якщо відповідна скарга подана після спливу одного року.
7. Особливість принципу рівності в адміністративному судочинстві – одночасно і одна з ознак його відмежування від цивільного та господарського процесу, в яких цей принцип, за загальним правилом, однаковою мірою стосується всіх без винятку учасників справи.
8. Принцип рівності забезпечується в Україні, зокрема, гарантуванням принципу заборони дискримінації. При цьому певна відмінність у процесуальному статусі суб’єкта владних повноважень, передбачена процесуальним законом та зумовлена завданням адміністративного судочинства, не є дискримінаційною (не суперечить конституційному принципу рівності). Це підтверджується тим, що така відмінність відповідає як критерію доцільності, так і конституційності, має об’єктивне та раціональне обґрунтування, тобто переслідує легітимну мету і має розумне співвідношення між застосованими засобами та переслідуваною метою.
9. Основна ідея системи адміністративних судів (виокремлення адміністративного судочинства) полягає у необхідності кращого захисту прав та законних інтересів суб’єкта приватного права у публічно-правових спорах; адміністративні суди повинні захищати «малу особу», що, як правило, володіє незначними можливостями, але вважає своє право порушеним, від «великої держави», в особі її численних суб’єктів влади, які наділені громадянами великим обсягом повноважень та низкою засобів владного примусу, а також зовсім іншими ресурсами, зокрема, для представництва своїх інтересів в судах. Саме для цього в адміністративних судах запроваджено для суб’єктів приватного права деякі додаткові процесуальні права та гарантії (порівняно з суб’єктом владних повноважень), що повною мірою відповідає конституційному принципу, згідно з яким людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю; саме тому існує певна процесуальна нерівність суб’єктів владних повноважень як учасників справи.
10. Адміністративні суди, застосовуючи передбачені процесуальним законом додаткові вимоги та обмеження для суб’єкта владних повноважень, повинні також враховувати, що у певних категоріях спорів такий суб’єкт захищає суспільні (публічні) інтереси, які, у деяких випадках, мають пріоритет над приватним інтересом особи, яка ініціювала публічно-правовий спір.