Забезпечення верховенства права у сфері запобігання корупції: проблема та її наслідки

Ростислав Садовий,

Помічник судді Червоноградського міського суду Львівської області

Проблема та її наслідки на національному рівні

Перший абзац другої частини статті 45 Закону України «Про запобігання корупції» суперечить принципу правової визначеності, оскільки сформульований не чітко та не містить конкретики щодо строку подання електронної декларації у випадку припинення здійснення діяльності, що пов’язана з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування.

Натомість визначення такого строку рішенням Національного агентства з питань запобігання корупції (далі – НАЗК) суперечить двадцять другому пункту першої частини статті 92 Конституції України.

Внаслідок такої ситуації здійснюється атака на верховенство права, оскільки особа, котра припиняє чи припинила діяльність, що пов’язана з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, точно не знає, не роблячи припущень, строків виконання обов’язку подати відповідну декларацію. А у випадку подання декларації після дати припинення цієї діяльності – може безпідставно стати фігурантом провадження в справах про адміністративні правопорушення чи навіть визнана судом винуватою у вчиненні проступку, передбаченого першою частиною статті 172-6 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі – КУпАП).

Принцип правової визначеності як елемент верховенства права

Конституція України говорить про принцип юридичної визначеності опосередковано у статті 57, згідно з якою кожному гарантується право знати свої права і обов'язки. Конституційний Суд України (далі – КСУ) у своїх рішеннях зазначав, що одним із елементів верховенства права є принцип правової визначеності, у якому стверджується, що обмеження основних прав людини та громадянина і втілення цих обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, встановлюваних такими обмеженнями. Тобто обмеження будь-якого права повинне базуватися на критеріях, які дадуть змогу особі відокремлювати правомірну поведінку від протиправної, передбачати юридичні наслідки своєї поведінки (№ 17-рп/2010 від 29.06.2010 р.). Також Суд вказував на те, що із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі (№ 5-рп/2005 від 22.09.2005 р.).

На різні аспекти необхідності забезпечення принципу правової визначеності неодноразово звертав увагу Європейський суд з прав людини, зокрема у рішеннях «Новік проти України» від 18.12.2008 р. (заява № 48068/06), «Єлоєв проти України»  від 06.11.2008 р. (заява № 17283/02), «Олександр Волков проти України» від 09.01.2013 р. (заява № 21722/11) та ін.

У американському конституційному праві на основі положення про належну процедуру в рамках П'ятої і Чотирнадцятої поправки до Конституції США судами сформована доктрина невизначеності закону, згідно з якою закон є недійсним та не має чинності, якщо він є занадто розпливчастим для розуміння пересічним громадянином. Так, Верховний Суд США вказував на те, що закон, який забороняє або вимагає здійснення вчинку в настільки непевних межах, що люди звичайного інтелекту обов'язково повинні здогадуватися про його значення і розходитися в думках стосовно його застосування, порушує найпершу сутність дотримання належної правової процедури (Connally v. General Construction Co., 269 U.S. 385 (1926).

У наші дні існує консенсус серед правників з приводу того, що одним із стрижневих елементів верховенства права є правова визначеність (Мірило правовладдя, п. 18).

Відтак правова визначеність є універсальною засадою, що поширює свою дію на правовідносини між державою і особою, зокрема у сфері встановлення підстав та порядку притягнення до юридичної відповідальності, утвердження та забезпечення прав і свобод людини і громадянина.

Правова невизначеність закону

За правилами статті 45 Закону України «Про запобігання корупції» електронна декларація подається у чотирьох випадках: у випадку участі у конкурсному відборі на відповідну посаду; щорічно у період перебування на посаді; після звільнення з посади, а також при звільненні з неї. 

Якщо у  перших трьох випадках закон чітко передбачив строки подання цієї декларації, то у випадку зі звільненням з посади існує очевидна неясність, оскільки перший абзац другої частини статті 45 цього Закону України «Про запобігання корупції» не містить точної вказівки на строк виконання цього обов’язку. Дана норма не є бланкетною чи відсильною. Жоден інший закон не визначає цього строку.

Як свідчить аналіз інформації з Єдиного державного реєстру судових рішень (далі – ЄДРСР), на практиці вище вказана норма закону тлумачиться по-різному. Так, варіантами її інтерпретації є обов’язок подати декларацію: у день видачі наказу про звільнення; у день ознайомлення з ним; у день отримання трудової книжки; у день отримання виплати розрахункових коштів тощо.

Відтак дана норма вимагає від особи здійснення вчинку в непевних умовах, внаслідок чого як пересічні люди середнього розуму, такі і правники повинні здогадуватися про її точне значення, розходячись в думках щодо правильності інтерпретації. Фактично особа ризикує наразитися на притягнення до адміністративної відповідальності тільки тому, що не може прийнято зрозуміти вимогу закону.

У даному випадку слід відмітити, що повага до прав людини насамперед означає, що законодавство має належним чином врегульовувати обсяг і зміст прав людини і основоположних свобод. Законодавець несе відповідальність за належне регулювання відповідно до конституційних цінностей і принципів, оскільки неякісний закон, непридатний до застосування виконавчою владою і судами, означає відсутність законодавчого регулювання. Звідси випливає вимога до якості публічного управління як процесу вирішень питань суспільного значення (Савчин М.В. Сучасні тенденції конституціоналізму у контексті глобалізації та правового плюралізму: монографія. Ужгород: РІК-У, 2018. – С. 139).

Неконституційна визначеність

Правозастосовча практика склалася таким чином, що не подання відповідної  декларації у день звільнення з посади тлумачиться як вчинення проступку, що передбачений першою частиною статті 172-6 КУпАП.

Підвалини такої позиції були закладені рішенням НАЗК від 10.06.2016 № 3 «Про функціонування Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування», котрим встановлено, що за загальним правилом «декларація суб’єкта декларування, визначеного в абзаці першому частини другої статті 45 Закону, який припиняє діяльність, пов’язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, подається не пізніше дня такого припинення».

Навести статистичні показники, котрі б дозволяли встановити точну кількість осіб, які були притягнуті за порушення строку, встановленого вище вказаним рішенням НАЗК, доволі складно з кількох причин. Так, офіційна влада не веде єдиної статистики складених протоколів про адміністративне правопорушення за першою частиною статті 172-6 КУпАП, а звітність Державної судової адміністрації України не розмежовує склади правопорушень, які передбачені цією статтею Кодексу, що унеможливлює вільне отримання інформації про кількість осіб, притягнутих до адміністративної відповідальності за порушення першого абзацу другої частини статті 45 Закону України «Про запобігання корупції».

Побіжний аналіз інформації з ЄДРСР свідчить, що протягом 2017 – квітня 2019 рр. суди першої інстанції у справах про адміністративні правопорушення у 252 постановах використовували посилання на другий підпункт п’ятого пункту другого розділу вище вказаного Порядку та словосполучення про стягнення судового збору (маркери постанови суду про визнання особи винуватою). Такі дані дозволяють скласти бодай приблизне уявлення про кількість осіб, які були притягнуті у цей період часу до адміністративної відповідальності за несвоєчасне подання декларації при припинені здійснення діяльності, що пов’язана з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування.

У даному контексті слід зауважити таке. Згідно з двадцять другим пунктом першої частини статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них.

У сьомому абзаці другого пункту мотивувальної частини рішення № 7-рп/2001 від 30.05.2001 р. (справа про відповідальність юридичних осіб) КСУ зробив висновок, що «за своїм змістом пункт 22 частини першої статті 92 Конституції України спрямований не на встановлення переліку видів юридичної відповідальності. Ним визначено, що виключно законами України мають врегульовуватись засади цивільно-правової відповідальності (загальні підстави, умови, форми відповідальності тощо), підстави кримінальної, адміністративної та дисциплінарної відповідальності – діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями (основні ознаки правопорушень, що утворюють їх склад), та відповідальність за них. У такий спосіб Конституція України заборонила врегульовувати зазначені питання підзаконними нормативно-правовими актами та встановила, що лише Верховна Рада України у відповідному законі має право визначати, яке правопорушення визнається, зокрема, адміністративним правопорушенням чи злочином, та міру відповідальності за нього».

Відтак притягнення особи до адміністративної відповідальності за порушення строку подання декларації при припиненні діяльності, пов’язаної з виконанням функцій держави, що встановлений не парламентом у законі, а органом виконавчої влади у підзаконному нормативно-правовому акті – не можливе, оскільки суперечить Конституції України та свідчить про відсутність події проступку.

Судових рішень з подібними висновками не багато. Аналіз інформації з ЄДРСР показав, що з посиланням на вище вказані положення Конституції України та рішення КСУ лише два суди винесли чотири постанови, якими з мотивів неможливості притягнення до особи до відповідальності за порушення строку, встановленого НАЗК, закрили провадження у справах за першою частиною статті 172-6 КУпАП у зв’язку з відсутністю події і складу правопорушення (наприклад, справи № 728/4/19, № 459/632/19).

Окрім цього, слід звернуту увагу й на таке. Обов’язок подати декларацію у день звільнення з посади, навіть якби він був чітко прописаний не у рішенні НАЗК, а  Законі України «Про запобігання корупції», викликає сумніви щодо його пропорційності та забезпечення рівності перед законом. Адже слід враховувати розумну заклопотаність особи у день звільнення з роботи, що пов’язана з організаційно-бюрократичними процедурами, а також брати до уваги принцип однакового ставлення, позаяк у інших випадках строк виконання обов’язку подання електронної декларації істотно більший і становить щонайменше 10 днів. Недотримання подібних засад створює загрозу для утвердження основних прав людини та реалізації принципу верховенства права загалом.

Підсумок вказаних у дослідження фактів і думок щодо наявної проблеми

Принцип верховенства права вимагає визначеності, ясності і недвозначності правової норми, якою встановлений обов’язок  подання електронної декларації у випадку припинення здійснення діяльності, що пов’язана з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, однак такі вимоги не були дотримані парламентом.

Практика притягнення осіб до адміністративної відповідальності за порушення строку подання декларації при звільненні з посади, що встановлений рішенням НАЗК, а не неконкретною нормою закону – несумісна з принципом правової визначеності та принципом захисту від свавілля, які червоною ниткою проходять через Конституцію України, Європейську конвенцію з людських права і принцип верховенства права (правовладдя).

Відтак подання декларації пізніше дня припинення діяльності, пов’язаної з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, не утворює складу адміністративного правопорушення, передбаченого першою частиною статті 172-6 КУпАП.

Заходи, яких необхідно вжити для вирішення описаної проблеми

Вирішити вказану вище проблему можливо шляхом:

внесення парламентом змін до першого абзацу другої частини статті 45 Закону України «Про запобігання корупції» з метою її формулювання таким чином, щоби при застосуванні надалі не виникало сумнівів у її розумінні. Варто передбачити конкретну подію, з настанням якої виникає обов’язок подання декларації, а також встановити строк для його виконання, наприклад, у 10 днів.

2) допоки цього не буде зроблено –  у спосіб належного судового контролю, оскільки саме суди покликані забезпечити кожному право на справедливий суд та повагу до інших людських прав.

Вирішення вказаної проблеми зміцнить такі стрижневі елементи верховенства права як правова визначеність, заборона свавілля та поважання людських прав.