Прокурорський нагляд за пенітенціарною системою: тимчасово чи назавжди?

Вадим Човган,
доктор публічного права (Франція)

Кілька років тому завдяки змінам до Конституції прокуратура втратила так званий загальний нагляд. Раніше прокурор міг мати вплив чи не на будь-яке «питання», де можна було перевірити дотримання законності. Після змін це надшироке повноваження зникло, а прокурор тепер переважно організовує та керує слідством і представляє державу у суді (ст. 131¹ Конституції).

Прокуратура важко сприйняла цю втрату. Однак виявилось, що автори змін до Конституції залишили їй «компенсацію». Завдяки Перехідним положенням Конституції загальний нагляд залишився у пенітенціарній системі. Щоправда, у дещо замаскованому вигляді. Прокуратура здійснює цей нагляд тимчасово — до набрання чинності законом про створення подвійної системи регулярних пенітенціарних інспекцій. І так трапилось, що це саме той випадок, коли немає нічого більш постійного, ніж тимчасове.

Оскільки прокуратура втратила вказані широкі повноваження всюди, крім в’язничної системи і деяких інших місць несвободи, то тюрма отримала гірку роль своєрідної боксерської груші. По суті почалася така собі сублімація прокуратури у виді регулярного юридичного (і не дуже) штурмування пенітенціарних установ, органів пробації та керівних органів цієї системи.

Дійшло до того, що співробітники пенітенціарної системи здебільшого терпіти не можуть прокуратуру. Тоді як сама прокуратура іноді не гребує де-факто частковим перебиранням на себе функції управління в’язницями.

Чому так сталося і що з цим робити? По порядку.

1. Чого вимагає Конституція

У 2016 році були внесені зміни до Конституції (щодо правосуддя). Прокуратура перестала бути квазіокремою гілкою влади та стала частиною системи правосуддя. Її повноваження були суттєво обмежені.

Зокрема, з повноважень прокуратури виключили: а) досудове розслідування; б) загальний нагляд («нагляд за додержанням та застосуванням законів» або, у модифікованому вигляді, «нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина»); в) нагляд «за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян». 

Повноваження «б» і «в» були одного поля ягодою, адже предметом нагляду і там, і там було додержання законності. На практиці, прокурори могли приймати акти реагування по значному колу суспільних відносин, де можна було застосувати закон. Це були надширокі повноваження, якими часто зловживали, в тому числі для боротьби за владу, боротьби з бізнесом та за отримання корупційної вигоди. Подібне стосувалося і функції «в».

Попри втрату зазначених повноважень з нагляду за місцями несвободи після змін у 2016 році, така втрата не відбулася миттєво. У пункті 9 Перехідних положень Конституції була закріплена тимчасовість їх здійснення: «Прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію досудового розслідування до початку функціонування органів, яким законом будуть передані відповідні функції, а також функцію нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян, — до набрання чинності законом про створення подвійної системи регулярних пенітенціарних інспекцій».

Таким чином, за задумом авторів, функція «нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян» мала б зникнути одразу після «набрання чинності законом про створення подвійної системи регулярних пенітенціарних інспекцій».

Після змін до Конституції виникало питання: що ж таке подвійна система регулярних пенітенціарних інспекцій?

Відповідь на нього дають т.зв. Правила Мандели (Мінімальні стандартні правила ООН поводження з в’язнями), які є авторитетною резолюцією Генасамблеї ООН. Саме на ці Правила орієнтувалися автори змін до Конституції, закріплюючи необхідність створити подвійну систему регулярних пенітенціарних інспекцій.

Правило 83 цього документу вказує, що подвійні інспекції мають бути зовнішні та внутрішні. Внутрішні інспекції мають здійснюватися керівництвом пенітенціарної системи, тобто по суті йдеться про внутрішньовідомчі перевірки. Зовнішні інспекції мають здійснюватися органом, не залежним від керівництва пенітенціарної системи, але можуть також включати компетентні міжнародні та регіональні органи.

Отже існує чітке положення Конституції про майбутню втрату повноваження «нагляду» за тюремною системою, а також за деякими іншими місцями несвободи (наприклад, ізоляторами тимчасового тримання поліції, установами ДМС для мігрантів, лікарнями, де відбувається примусове лікування, тощо).

Однак прокуратура намагається знайти юридичні виверти, для того щоб зберегти статус-кво. Вона переконана, що без неї буде крах нагляду за місцями несвободи, адже зовнішні пенітенціарні інспекції «не потягнуть» цю функцію. Нібито немає кому замінити прокуратуру.

2. Законопроект про пенітенціарні інспекції

Нещодавно нарешті з’явився проект закону «Про створення подвійної системи регулярних пенітенціарних інспекцій». Його розробили на базі «пенітенціарного підкомітету» Верховної Ради.

Поки що законопроект не зареєстрований, і на це є низка причин, в першу чергу політичного характеру.

Перш за все, ніхто не хоче сваритися з прокуратурою. Керівництво пенітенціарної системи в особі Мін’юсту настільки залякане прокурорським наглядом (а подекуди і кримінальними провадженнями), що боїться взяти на себе адвокатування законопроекту. Адже проект ще незрозуміло коли приймуть, а прокурорські повноваження можуть вжалити у будь-який момент.

Окрім того, виникла суперечка щодо норм проекту про те, хто займе теперішню нішу прокуратури у питанні нагляду за місцями несвободи. 

Усі чітко розуміють, хто здійснюватиме внутрішні пенітенціарні інспекції: на сьогодні створений Відділ інспектування у складі Мін’юсту. Однак хто ж має здійснювати зовнішні інспекції?

Проект закону пропонує, щоб ці повноваження здійснював Офіс омбудсмена. У ньому функціонує Національний превентивний механізм (НПМ), який вже декілька років контролює права людини у місцях несвободи, включаючи пенітенціарні установи. Саме НПМ мали на увазі розробники Правил Мандели, коли вказували на необхідність створення зовнішніх інспекцій.

Інше питання, що прокуратура здійснює більш-менш систематичний нагляд, на який у омбудсмена може банально не вистачити ресурсів.

Але ніщо не заважає посилити ресурси омбудсмена за рахунок вивільненого ресурсу у разі втрати функції нагляду прокуратурою. Іншими словами, за рахунок скорочених прокурорів можна було б створити нові посади у Офісі омбудсмена.

Проте, хто ж хоче скорочення? Тим більше, враховуючи, що йдеться про близько 500 прокурорів, які здійснюють такий нагляд.

Взагалі, автори змін до Конституції зробили помилку, поставивши втрату повноважень прокуратурою, в залежність від парламентської більшості. Адже ця більшість в Україні схильна слухати прокуратуру (а точніше Генпрокурора), а та зовсім не зацікавлена у врізанні власних повноважень. Тому й немає апетиту до прийняття законопроекту про пенітенціарні інспекції.

3. Намагання законсервувати прокурорський нагляд за допомогою закону

Одразу після змін, прокуратура почала шукати, як на рівні закону законсервувати свій нагляд за пенітенціарною системою та іншими місцями несвободи. І знайшла!

Попри те, що 131¹ Конституції не передбачає такої функції у вичерпному переліку прокурорських функцій, знайшлися способи маніпуляції конституційними положеннями. Відповідно до п. 2 ч. 1 цієї статті прокуратура здійснює «організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку». Фраза «вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження» і стала каменем спотикання.

Прокуратура намагається шляхом змін до законодавства подати нагляд за пенітенціарною системою та іншими місцями несвободи під соусом «інших питань кримінального провадження». Водночас КПК чітко визначає поняття кримінального провадження, і воно не включає стадію виконання вироків. Таке тлумачення підтверджується Верховним Судом.

Оскільки посилання на термін «кримінальне провадження» було закріплене у Конституції, прокуратура намагається внести зміни до ст. 3 КПК (п. 10 ч. 1), щоб включити стадію виконання вироку до поняття кримінального провадження. Це дозволить прокуратурі «вирішувати питання» (sic!) у пенітенціарній системі.

Як свідчить сайт Верховної Ради, такі намагання здійснюються в рамках другого читання проекту закону 5177, який (офіційно) покликаний узгодити закони з конституційними змінами 2016 року. І хоча невідомо якою буде остаточна редакція цього законопроекту, спостерігається чітка позиція прокуратури. Вона зовсім не налаштована виконувати Конституцію та втрачати ці свої повноваження.

Звернімо увагу, що включення стадії виконання вироку до поняття кримінального провадження задля збереження прокуратурою окресленої наглядової функції буде неконституційним. Адже коли законодавець приймав зміни до Конституції та надав прокуратурі повноваження на «вирішення інших питань під час кримінального провадження», він виходив з того поняття кримінального провадження, яке існувало на час внесення змін. Тобто він виходив з такого поняття кримінального провадження, яке не включає стадію виконання вироку. Цим самим зміна поняття кримінального провадження для цілей консервації функцій прокуратурою буде суперечити волі законодавця, який чітко мав на увазі, що прокуратура має втратити цю функцію.

Окрім боротьби за поняття кримінального ровадження, основною буде боротьба прокуратури за статтю 26 ЗУ “Про прокуратуру”, яка сьогодні закріплює цю тимчасову функцію. Саме вона є останнім бастіоном на шляху до виконання вимог Конституції, втратою прокуратурою нагляду за пенітенціарною системою.

Якими б не були зміни до законодавства з цього приводу, схоже, що у майбутньому крапку у цьому питанні доведеться ставити Конституційному Суду.

4. Створення вигляду бурхливої діяльності задля консервації повноважень

Коли прокуратура зрозуміла, що існує загроза втрати повноваження нагляду за місцями несвободи, вона почала активно демонструвати бурхливу діяльність.

На сайті ГПУ систематично публікуються новини про виявлення прокуратурою порушень прав в’язнів, хоча раніше такі новини були швидше винятками. Для кращої наглядності новини подекуди супроводжуються жахливими картинками. Тим не менш, часто діяльність прокуратури подається «під приправою», а за тими ж жахливими картинками часто стоять банальні формальні порушення.

Саме цей формальний підхід і спричинив несприйняття прокуратури з боку пенітенціарних співробітників. Причиною тому є система показників з боку ГПУ, які ставляться підпорядкованим прокурорам. Задля демонстрації жвавого реагування на порушення у пенітенціарній системі ставляться цілі-показники: знайти стільки-то порушень.

На практиці це призводить до неприйнятних ситуацій, про які мені неодноразово доводилось чути. Типовим є випадок, коли прокурор приходить в колонію чи в офіс пробації і каже їх керівникам щось на кшталт: «Мені потрібно стільки-то порушень — шукайте. А якщо не знайдете, то тоді мені доведеться знайти самому».

Іноді для показників від пенітенціарних співробітників вимагається також самим обрати, до кого застосувати дисциплінарні стягнення. Як наслідок, шукається співробітник «цап відбувайло», кого треба покарати за якесь формальне порушення. Різновид цієї практики — покарання за те, в чому немає прямої вини співробітника, наприклад, неналежні умови тримання, які є наслідком хронічного недофінансування системи.

До речі, в особистих розмовах деякі прокурори самі скаржаться на спускання показників «зверху» та вказують на неприйнятність тих підходів, що практикуються останнім часом.

Типовим є і відверте втручання у в’язничний менеджмент. Неправильно складені документи, неправильно організовані справи тощо є явним перебільшенням, але трапляються на практиці. Крім того, будь-яка ініціатива у питанні зміни внутрішніх процесів в’язниці потребує неформального погодження з боку прокурора. З цією проблемою неодноразово зіштовхувалися ті організації, які пропонували прогресивні ініціативи у сфері ресоціалізації засуджених.

Апогеєм такого втручання у питання менеджменту є випадки виявлення заборонених предметів та приклад вивезення з колонії засуджених негативної спрямованості, внаслідок якого, до речі, відбулося масове побиття засуджених.  В якій ще країні такі питання вирішуються не пенітенціарною адміністрацією, а прокуратурою?

Якщо так продовжувати і надалі, то наступним логічним кроком буде охорона прокуратурою периметру установ виконання покарань? А чому ні? Іноді ж в’язнична адміністрація сама не справляється, і з пенітенціарних установ трапляються втечі.

5. Перспективи прокурорського нагляду за місцями несвободи

Конституція доволі чітко формулює необхідність повної втрати цієї функції. Однак іноді висловлюються побоювання, що внаслідок такої втрати у питаннях нагляду за цими установами буде прогалина.

Такий аргумент можна було б сприймати серйозно до появи в Україні Національного превентивного механізму, який працює під керівництвом омбудсмена. Тепер же є приклад, що є інституція, яка цілком ефективно може здійснювати подібну функцію.

Саме шляхом посилення НПМ має забезпечуватися наступність після ліквідації наглядової функції прокурора. Таке посилення цілком можна зробити шляхом перерозподілу існуючого ресурсу.

Як уже згадувалось, на сьогодні зазначену наглядову функцію виконує близько 500 прокурорів, зарплати яких набагато вищі співробітників Офісу Оомбудсмена. У світлі окреслених змін до Конституції та вимог міжнародних стандартів сама по собі напрошується оптимізація. При цьому важливо забезпечити, щоб Офіс уповноваженого з прав людини здійснював інспекції на регулярній основі.  Така регулярність не зможе бути забезпечена існуючими візитами в рамках діяльності НПМ, оскільки вони мають спорадичний характер. Тому потрібен окремий структурний підрозділ в Офісі омбудсмена, який візьме на себе функцію регулярних інспекцій.

Чи не єдиним повноваженням прокуратури, яке могло б бути релевантним у контексті нагляду за виконанням покарань, є власне, питання невиконання вироків. На практиці досить часто трапляються випадки, коли вироки залишаються де-юре і де-факто невиконаними через бездіяльність поліції. 

Однак цей вузький напрям діяльності міг би бути забезпеченим самими судами (які і зараз мають відповідні повноваження). Тому він не повинен сприйматися як такий, що обґрунтовує залишення прокурорського нагляду за стадією виконання вироку.

Одного разу я спілкувався з колишнім заступником генпрокурора, який підтримував скасування цієї функції. За його словами, нагляд за тюремною системою має протиріччя засадничого характеру. Адже неприродним є доручати слідкувати за дотриманням прав засудженого прокуратурі, яка курує досудове розслідування, а потім підтримує публічне обвинувачення.

Іншими словами, як прокурор може наглядати за дотриманням прав в’язнів у тюрмі, якщо він сам їх туди посадив?

Усі висловлені в цій статті погляди є особистими та не відображають позицію жодної організації.