Просто про складне: особливості розгляду Верховним Судом справ у порядку спрощеного провадження

Ян Берназюк,

суддя Верховного Суду 

Законом України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» запроваджено нову форму провадження, за правилами якого здійснюється адміністративне судочинство, — спрощене позовне провадження.

Так, стаття 12 нової редакції Кодексу адміністративного судочинства України (далі — КАС України) визначає дві форми позовного провадження — загальне та спрощене. Причому лише п’ять категорій справ не можуть розглядатися за правилами спрощеного позовного провадження, зокрема, щодо оскарження нормативно-правових актів; про примусове відчуження земельної ділянки, інших об’єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності; щодо оскарження рішення суб’єкта владних повноважень, на підставі якого ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів у сумі, що перевищує п’ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб. Всі інші справи, в тому числі малозначні та незначної складності, а також ті, для яких пріоритетним є їх швидке вирішення, за рішенням адміністративного суду можуть бути розглянуті в порядку спрощеного позовного провадження.

Відповідно до статей 22 та 266 КАС України розгляд адміністративних справ Верховним Судом як судом першої інстанції також здійснюється у порядку спрощеного позовного провадження у складі колегії Касаційного адміністративного суду не менше ніж з п’яти суддів. Зокрема, ці правила поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України; 2) законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів; 3) законності актів Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Однак така позиція законодавця видається недостатньо обґрунтованою з огляду на те, що зазначені категорії адміністративних справ не можна однозначно віднести до малозначних або справ незначної складності, а також до інших справ, розгляд та вирішення яких з дотриманням основних засад судочинства, закріплених у статті 129 Конституції України, можливий без проведення судового засідання та без виклику сторін (важливо, що письмове провадження передбачає розгляд і вирішення адміністративної справи або окремого процесуального питання в суді першої, апеляційної чи касаційної інстанції на підставі матеріалів справи без повідомлення та/або виклику учасників справи та проведення судового засідання).

Для аргументації наведеної точки зору слід звернутися до аналізу процесуальних особливостей скороченого позовного провадження в адміністративному судочинстві. Зокрема, в науковій літературі виокремлюють такі його ознаки: 1) завершеність процесуального циклу в межах певної судової інстанції; 2) скорочення кількості процесуальних дій або системна зміна способу їх вчинення; 3) звуження процесуальних можливостей суду й учасників процесу; 4) обмеженість застосування щодо визначеного кола справ.

При цьому аналіз положень КАС України дозволяє виокремити такі обмеження, яких зазнають учасники справи, яка розглядається у порядку спрощеного позовного провадження: скорочений строк на подачі заяву про відвід; обмежене право позивача змінити предмет або підставу позову; скорочений строк вступу у справу третіх осіб; скорочений строк подачі заяви про виклик свідків; скорочений строк направлення позивачем третім особам копії позовної заяви; обмежене право на об’єднання справ в одне провадження; скорочений строк складення судом повного тексту рішення; скорочений строк розгляду справи; відсутність судових дебатів та підготовчого судового засідання; наявність такої обов’язкової підстави для скасування судового рішення судом апеляційної інстанції та ухвалення нового рішення, як суд розглянув за правилами спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження.

Для малозначних та справ незначної складності КАС України встановлює такі додаткові винятки: представником сторони у справі може бути будь-яка фізична особа, яка має відповідну адміністративну процесуальну дієздатність (ч. 2 ст. 57); розгляд справи по суті розпочинається через п’ятнадцять днів з дня відкриття провадження у справі, а процесуальні дії, строк вчинення яких відповідно до КАС України обмежений першим судовим засіданням у справі, можуть вчинятися протягом п’ятнадцяти днів з дня відкриття провадження у справі (ч. 2 та 3 ст. 262); розглядаються у строк не більше 30 днів з дня відкриття провадження у справі (ч. 2 ст. 263); рішення у деяких з цих справ підлягають негайному виконанню (ст. 371).

Отже, незважаючи на значні переваги спрощеного позивного провадження (відсутність деяких стадій судового процесу, скорочені процесуальні строки тощо), розгляд адміністративної справи в першій інстанції без виклику учасників справи може призвести до того, що виконання завдань адміністративного судочинства щодо справедливого, неупередженого та своєчасного вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин буде суттєво ускладнене.

Зокрема, розгляд справи без повідомлення (виклику) учасників справи передбачає деяке позбавлення цих осіб наступних прав, гарантованих статтями 44, 166, 209, 211, 224, 262 КАС України: 1) брати участь у судових засіданнях; 2) брати участь у дослідженні доказів; 3) ставити питання іншим учасникам справи; 4) виступити з вступним словом, надавати усні, в тому числі додаткові, пояснення суду; 5) наводити свої доводи, міркування щодо питань, які виникають під час судового розгляду, і заперечення проти заяв, клопотань, доводів і міркувань інших осіб.

На цій підставі можна зробити висновок, що більшість справ, в яких Верховний Суд виступає як суд першої інстанції, є такими, в яких існує потреба проведення судового засідання з повідомленням сторін для повного та всебічного встановлення обставин справи, а ці справи, за загальним правилом, не можуть бути віднесені до категорії незначної складності.

В обґрунтування цієї думки варто навести наступні аргументи.

Передусім, неможливість віднесення всіх справ щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України та Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів до справ незначної складності підтверджується положеннями статті 266 Кодексу, згідно з якою такі справи розглядаються у складі колегії Касаційного адміністративного суду не менше ніж з п’яти суддів.

Також варто врахувати, що відповідно до ч. 3 ст. 151 КАС України «презюмується» законність актів, дій чи бездіяльності зазначених суб’єктів владних повноважень, оскільки не допускається забезпечення позову шляхом зупинення актів Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та встановлення для них заборони або обов’язку вчиняти певні дії.

Крім того, при розгляді таких справ в порядку спрощеного позовного провадження без виклику сторін суд буде позбавлений можливості в повній мірі забезпечити перевірку того, чи прийняті (вчинені) відповідні рішення, дії чи бездіяльність суб’єкта владних повноважень, зокрема, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення або вчинення дії тощо.

Додатковим аргументом щодо недоцільності розгляду адміністративних справ Верховним Судом як судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без виклику сторін, є те, що суд позбавлений можливості повною мірою з’ясувати деякі питання, які вирішуються у першому судовому засіданні, зокрема, склад учасників судового процесу; заперечення проти позовних вимог; визначення обставин справи, які підлягають встановленню, та зібрання відповідних доказів; вирішення відводів; визначення порядку розгляду справи.

В аспекті порушеного питання важливе місце посідає також практика Європейського суду з прав людини.

У своєму рішенні від 3 липня 2014 року “Справа “Мала проти України” (заява № 4436/07) Європейського суду з прав людини у пунктів 48 зробив наступний висновок: ключовим для концепції справедливого розгляду справи у судовому провадженні є те, щоб скаржник не був позбавлений можливості ефективно представляти свою справу в суді та мав змогу нарівні із протилежною стороною користуватися правами, передбаченими принципом рівності сторін (див. рішення у справі “Стіл та Морріс проти Сполученого Королівства”, заява № 68416/01, п. 59). Принцип рівності сторін вимагає “справедливого балансу між сторонами”, і кожній стороні має бути надано відповідну можливість для представлення своєї справи в умовах, що не ставлять її у суттєво невигідне становище порівняно з її опонентом (див. рішення від 26 травня 2009 року у справі “Бацаніна проти Росії” (заява № 3932/02, п. 22)). Більше того, принцип справедливості, закріплений у статті 6 Конвенції, порушується, якщо національні суди ігнорують конкретний, доречний та важливий довід, наведений заявником (див. рішення від 18 липня 2006 року у справах “Проніна проти України” (заява № 63566/00, п. 25) та від 21 квітня 2011 року "Нечипорук і Йонкало проти України” (заява № 42310/04, п. 280).

В іншому рішення від 5 лютого 2009 року у справі “Олюджіч проти Хорватії” (заява № 22330/05) у пункті 77 Суд повторює, що хоча ст. 6 Конвенції й гарантує право на справедливий судовий розгляд, у ній не викладено правил прийнятності доказів чи способів їх оцінювання, що належать до сфери регулювання національного законодавства та національних судів (див. рішення: від 12 липня 1988 року у справі "Шенк проти Швейцарії" (пункти 45 – 46) та від 21 січня 1999 року у справі "Ґарсіа Руіз проти Іспанії" (заява № 30544/96, п. 28)). Відповідно до прецедентної практики Суду вимога справедливості судового розгляду включає спосіб, у який було отримано та представлено докази (див. рішення від 9 вересня 1992 р. у справі “Домбо Бехеер проти Нідерландів”, заява № 14448/88, п. 31). Аналогічна позиція сформована у рішенні Європейського суду з прав людини від 28 жовтня 2010 року “Справа “Трофимчук проти України” (Заява № 4241/03).

В іншій справі, від 10 лютого 2010 року “Серявін та інші проти України” (заява № 4909/04, п. 58), сформовано наступну позицію: хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, надавши обґрунтування своїх рішень (див. рішення від 1 липня 2003 року у справі “Суомінен проти Фінляндії” (№ 37801/97, п. 36). Ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті (див. рішення від 27 вересня 2001 року у справі “Гірвісаарі проти Фінляндії” (№ 49684/99, п. 30).

Узагальнюючи, слід зазначити, що розгляд у першій інстанції адміністративних справ (щодо законності постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України; законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів; законності актів Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів) без повідомлення учасників справи ускладнює можливість суду під час розгляду такої справи забезпечити у повній мірі дотримання принципу гласності та відкритості судового процесу і його повного фіксування технічними засобами, а також принципу змагальності сторін, диспозитивності та офіційного з’ясування всіх обставин у справі.

У зв’язку з цим є необхідність розгляду питання стосовно доцільності у майбутньому внесення відповідних змін до ч. 2 ст. 266 КАС України та викладення її в наступній редакції: “Адміністративні справи, зазначені у пунктах 1-3 частини першої цієї статті, розглядаються у порядку спрощеного позовного провадження Верховним Судом у складі колегії Касаційного адміністративного суду не менше ніж з п’яти суддів в порядку спрощеного позовного провадження з викликом сторін”.