Як зберегти баланс забезпечення справедливого публічного розгляду справи та дотримання розумного строку

Ян Берназюк,
суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду

У Кодексі адміністративного судочинства України (далі – КАС України) закріплено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень (ч. 1 ст. 2).

Отже, своєчасність, тобто вирішення публічно-правового спору у розумні строки, поряд з принципами правової визначеності, доступності до правосуддя та ін., є одним із ключових елементів принципу верховенства права в адміністративному судочинстві. Разом з тим, у вітчизняній судовій практиці, так само, як у науковій літературі, не склалося єдиного та відносно стійкого підходу до визначення критеріїв розумності строків розгляду та вирішення адміністративного спору. При цьому, у рішеннях Європейського Суду з прав людини (далі – ЄСПЛ) сформувалась певна практика стосовно порушеного питання, яка має бути обов’язково врахована у діяльності адміністративних судів в Україні.

На цій підставі, з’ясування змісту поняття «розумні строки», у тому числі з урахуванням практики ЄСПЛ, в адміністративному судочинстві є актуальною проблемою як для суддів, так і для усіх учасників судового процесу.

У КАС України своєчасність розгляду справи означає дотримання встановлених процесуальним законом строків або дотримання «розумного строку», під яким розуміється  найкоротший строк розгляду і вирішення адміністративної справи, достатній для надання своєчасного (без невиправданих зволікань) судового захисту порушених прав, свобод та інтересів у публічно-правових відносинах (п. 11 ч. 1 ст. 4) або встановлений судом строк, який передбачає час, достатній, з урахуванням обставин справи, для вчинення процесуальної дії, та відповідає завданню адміністративного судочинства (ст. 119).

Характерно, що КАС України прямо поняття «розумні строки» використовує лише чотири рази: процедура врегулювання спору за участю судді проводиться протягом розумного строку, але не більше тридцяти днів з дня постановлення ухвали про її проведення (ч. 1 ст. 187); тривалість судових дебатів визначається головуючим з урахуванням думки учасників справи, виходячи з розумного часу для викладення учасниками справи їх позиції по справі; головуючий може зупинити промовця лише тоді, коли він виходить за межі справи, що розглядається судом, або повторюється, або істотно виходить за визначені судом межі часу для викладення промов у судових дебатах (ч. 7 ст. 225); у випадках скасування нормативно-правового або індивідуального акта або визнання бездіяльності суб’єкта владних повноважень протиправною та зобов’язання вчинити певні дії суд може визначити відповідачу - суб’єкту владних повноважень розумний строк виконання рішення суду (ч. 6 ст. 245); суд розглядає справи за правилами спрощеного позовного провадження протягом розумного строку, але не більше шістдесяти днів із дня відкриття провадження у справі (ст. 258).

Таким чином, у процесуальному законодавстві поняття «розумний строк» та «своєчасний розгляд» застосовуються у тотожному значенні, зокрема, у розумінні найкоротшого із строків, протягом якого можливо розглянути справу, повно та всебічно дослідити подані сторонами докази, прийняти законне та обґрунтоване рішення. Характерно, що поняття «розумний строк» вживається не лише у відношенні до дій, що здійснюються судом (розгляд справи, врегулювання спору за участю судді), але й також для учасників справи (судові дебати, виконання рішення суб’єктом владних повноважень).

Зміст поняття «розумні строки» в адміністративному судочинстві охоплює собою такі аспекти: 1) розумний строк – це найкоротший з можливих строків розгляду й вирішення адміністративної справи, однак, такий строк не можна ототожнювати із швидким розглядом справи: тривалість розумних строків повинна бути найкоротшою, але достатньою для того, щоб справа була всебічно досліджена судом з наданням оцінки аргументам та доводам учасників справи, які ґрунтуються на поданих ними доказах; 2) на тривалість «розумного строку» мають вплив різні фактори, як об’єктивного (поведінка учасників справи, складність справи, необхідність залучення та дослідження додаткових доказів, завантаженість суду тощо), так і суб’єктивного характеру (поведінка судді та працівників апарату суду).

Отже, складовими елементами розумного строку є періоди (проміжки часу), протягом яких: 1) суд розглядає справу та приймає по ній рішення; 2) здійснює перегляд судового рішення в апеляційному або касаційному порядку, приймає остаточне рішення у справі; 3) остаточне судове рішення набуває законної сили та може бути звернено до виконання; 4) судове рішення виконується.

Стосовно останнього елемента Конституційний Суд України у своєму рішенні № 18-рп/2012 від 13 грудня 2012 року зазначив, що виконання судового рішення є невід'ємною складовою права кожного на судовий захист і охоплює, зокрема, визначений у законі комплекс дій, спрямованих на захист і поновлення порушених прав, свобод, законних інтересів фізичних та юридичних осіб, суспільства, держави.

Розглядаючи справу № 5-рп/2013, Конституційний Суд України у рішенні від 26 червня 2013 року дійшов до висновку про те, що право на судовий захист є конституційною гарантією прав і свобод людини і громадянина, а обов'язкове виконання судових рішень - складовою права на справедливий судовий захист.

Таким чином, вбачається декларування нашою державою права кожного, на чию користь ухвалено судове рішення, на виконання такого рішення. Така обставина як пропуск строку на подання виконавчого документа до виконання не може ставити під сумнів встановлену Конституцією України та Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод обов'язковість виконання судового рішення. Тобто, своєчасне виконання судового рішення є невід’ємним елементом права особи на розгляд та вирішення справи у розумні строки.

Крім того, КАС України вимагає від суду при вирішенні справи керуватися принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ч. 1 ст. 6), але, при цьому, зобов`язує суд залишити поданий стороною процесуальний документ без руху, без розгляду або повернути його, якщо такий документ (позов, заява, клопотання, зокрема про надання доказів тощо) подані з пропуском строку.

Така ж «діалектика» закладене і у Конвенції, стаття 6 якої гарантує кожному право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом. Безумовно поняття «розумний строк», певним чином, конкурує з досягненням таких вимог Конвенції як «справедливий і публічний розгляд».

Схожа «процесуальна неузгодженість» міститься і в процесуальному законі у частині вимог суду стосовно оцінки правомірності рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень.

Зокрема, відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, з одного боку, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), добросовісно та розсудливо, з іншого боку, своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Слід частково погодитися з існуючою у науковому середовищі позицією, що вимогу стосовно розумності строку розгляду справи не можна ототожнити з вимогою швидкості розгляду справи, адже поспішний розгляд справи призведе до його поверховості, що не відповідатиме меті запровадження поняття «розумний строк».

КАС України диференціює тривалість строків (звернення до адміністративного суду, розгляду та вирішення справи, здійснення процесуальних дій тощо) залежно від категорії справи, її складності, кількості учасників справи та інших аспектів.

З цього приводу Конституційний Суд України у справі за конституційним поданням 54 народних депутатів України щодо відповідності Конституцій України окремих положень Закону України «Про судоустрій і статус суддів» та процесуальних кодексів (у частині, що встановлюють скорочені строки звернення громадян до суду та регулюють порядок здійснення окремих процесуальних дій у різних стадіях судового процесу) № 17-рп/2011 від 13 грудня 2011 року роз’яснив, що наведеними нормами встановлені або конкретизовані раніше існуючі процесуальні механізми, що забезпечують судовий процес.

Досліджуючи ці питання, Конституційний Суд України виходив з того, що в Україні права і свободи людини і громадянина захищаються судом; кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (ч. 1-2 ст. 55 Основного Закону України).

При цьому, з посиланням на рішення ЄСПЛ від 10 липня 1984 року у справі «Гінчо проти Португалії», у якому підкреслено, що держави – учасниці Ради Європи зобов'язані організовувати свою правову систему таким чином, щоб забезпечити додержання положень пункту 1 статті 6 Конвенції та вимог щодо судового розгляду упродовж розумного строку, Конституційний Суд України дійшов до висновку, що у процесуальних кодексах лише скорочено строки здійснення окремих процесуальних дій, а змісту та обсягу конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя не звужено. Відтак, наведені зміни не унеможливлюють ефективного розгляду судових справ, тому не суперечать Конституції України.

Разом з тим, хоча тривалість розумних строків диференційовано в залежності від категорії справи та її складності, критерії розумності строків мають бути уніфікованими у межах адміністративного судочинства.

Так, у Постанові Пленуму Вищого спеціалізованого суду з розгляду цивільних і кримінальних справ «Про деякі питання дотримання розумних строків розгляду судами цивільних, кримінальних справ і справ про адміністративні правопорушення» визначено, що з урахуванням практики ЄСПЛ критеріями розумних строків у цивільних справах є: правова та фактична складність справи; поведінка заявника, а також інших осіб, які беруть участь у справі, інших учасників процесу; поведінка органів державної влади (насамперед суду); характер процесу та його значення для заявника (рішення у справах «Смірнова проти України», «Федіна проти України», «Матіка проти Румунії» та інші).

Судом також підкреслено, що оцінюючи правову та фактичну складність справи, слід враховувати, зокрема, наявність обставин, що утруднюють розгляд справи; кількість співпозивачів, співвідповідачів та інших учасників процесу; необхідність проведення експертиз та їх складність; необхідність допиту значної кількості свідків; участь у справі іноземного субʼєкта та необхідність з'ясування і застосування норм іноземного права.

Порушення судом розумних строків розгляду справи може бути пов’язано з неправомірною поведінкою судді, яка виражається у безпідставному затягуванні або невжитті заходів щодо розгляду заяви, скарги чи справи протягом строку, встановленого законом, зволіканні з виготовленням вмотивованого судового рішення, несвоєчасному наданні суддею копії судового рішення для її внесення до Єдиного державного реєстру судових рішень. За такі дії суддю може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності в порядку дисциплінарного провадження (п. 2 ч. 1 ст. 106 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»).

Наприклад, у травні 2018 року Верховний Суд, розглянувши справу за позовом судді Бабушкінського районного суду міста Дніпропетровська до Президента України, встановив, що у 2015 році Вища рада юстиції прийняла рішення № 925/0/15-15 «Про внесення подання Президентові України про звільнення особи з посади судді Бабушкінського районного суду міста Дніпропетровська за порушення присяги» на підставі виявлення факту умисного затягування суддею строків розгляду справи понад строки, визначені законом. При цьому Вища рада юстиції визначила, що встановлені ВККС порушення судді, допущені під час розгляду справи № 200/17709/13-ц, є грубими, а його дії та бездіяльність такими, що призвели до порушення права сторін на розгляд справи упродовж розумного строку, гарантованого як національними, так і міжнародними правовими актами.

Крім того, порушення розумних строків розгляду справи також може бути наслідком недобросовісних дій учасників справи, що виражається у несвоєчасному поданні доказів, неналежному користуванні процесуальними правами, невиконанні вимог суду, нез’явленні на судові засідання тощо, а також обʼєктивними причинами, що існують у судовій системі, зокрема, її перевантаженість. Окремо недотримання судом строків розгляду справи може бути зумовлено імперативними вимогами ч. 1 ст. 35 КАС України про те, що справа, розгляд якої розпочато одним суддею чи колегією суддів, повинна бути розглянута цим самим суддею чи колегією суддів, за винятком випадків, які унеможливлюють участь судді у розгляді справи.

На підставі наведеного можна зробити наступні висновки.

На практиці існує певна «діалектика» між обов’язком суду у розумні строки розглянути справу та обов`язком суду вирішити справу обґрунтовано, добросовісно та розсудливо.

Питання про дотримання критеріїв розумності строків вирішується шляхом індивідуальності підходу до визначення тривалості відповідних строків залежно від наступних аспектів: категорія та складність справи, поведінка учасників справи, а також завантаженість суду. При цьому, неправомірна поведінка судді у формі порушенні строків розгляду справи може бути підставою для притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Об’єктивними критеріями розумності строків в адміністративному судочинстві є: 1) розгляд та вирішення справи у строки, визначені законом; 2) розгляд та вирішення справи у найкоротші з можливих строків; 3) здійснення процесуальних дій та прийняття судом процесуальних рішень, а також виконання процесуальних обов’язків учасниками справи з безумовним дотриманням встановлених законом або визначених судом строків; 4) своєчасне виконання судового рішення, яке набуло законної сили, зокрема, відкриття виконавчого провадження, а також вжиття заходів до повного виконання рішення суду; 5) можливість відступлення від визначених законом або встановлених судом строків лише з об’єктивних причин, що зумовлені непереборними обставинами, незалежними від волі та поведінки суду та/або учасників справи.

Розумні строки в адміністративному судочинстві – це найкоротші за конкретних обставин строки у межах, визначених законом або встановлених судом, протягом яких суд здійснює розгляд та вирішення справи, та які дозволяють всебічно та повно дослідити подані сторонами докази, встановити фактичні обставини справи, які мають значення для прийняття законного та мотивованого рішення.