Зразкові та типові справи як новий механізм адміністративного судочинства

Тетяна Подорожна,

д. ю. н., доцент кафедри публічного права

юридичного факультету

Чернівецького національного університету ім. Ю. Федьковича,

член Науково-консультативної ради при Верховному Суді

Пріоритет захисту прав і свобод людини та громадянина, встановлений Конституцією України, зумовлює необхідність формування нового підходу до проблеми судового захисту загалом. Перетворення економічної і політичної системи спричинили докорінну зміну відносин між владою і суспільством. Захист прав й охоронюваних законом інтересів традиційно здійснюється за допомогою правосуддя. Ефективна судова система потребує відповідних інститутів, що дозволяють суду впливати на владу, для цього потрібне реформування процесуального законодавства.

У вітчизняній юридичній науці склалася дещо суперечлива теорія адміністративного процесу; колізійним є й адміністративно-процесуальне законодавство. Адміністративно-процесуальне право, незважаючи на значний рівень наукового дослідження відповідних процесуальних інститутів та норм, все ще вимагає пильної уваги не тільки вчених-адміністративістів, а й представників інших галузевих юридичних наук. Адміністративне судочинство в сучасний період є досить складною, позбавленою однакового розуміння юридико-практичною категорією. Складнощі концептуального визначення адміністративного судочинства неминуче впливають на модель його правового регулювання. Тобто у сфері нормативної регламентації сьогодні склалася ситуація, коли окремі інститути адміністративної юстиції отримали досить автономне правове оформлення, яке не тільки не визначає регульовані інститути як адміністративне судочинство, але в деяких випадках є колізійним і суперечливим, що недостатньо виражає специфіку вирішення публічно-правових спорів.

Говорячи сьогодні про роль адміністративного судочинства в сучасних реформаторських процесах, можна стверджувати, що формування адміністративних судів та адміністративного правосуддя являє собою процес вдосконалення судової системи в Україні. Поява в структурі судової влади адміністративного правосуддя сприятиме формальному розподілу спеціалізації залежно від характеру розглянутих справ і сторін (учасників) у процесі. Саме спеціалізована судова юрисдикція, підвищуючи професіоналізм суддів і якість розгляду публічно-правових спорів, здатна удосконалити організацію та функціонування судової влади і підвищити її ефективність. У цьому аспекті одним з найважливіших завдань судової реформи є підвищення якості правосуддя, повноцінне забезпечення правового захисту суб’єктивних публічних прав громадян і законних інтересів юридичних осіб, організацій.

Серед новел судової реформи, які спрямовані на єдність правозастосовної практики, на окрему увагу заслуговує розгляд інститутів, які отримали назву «зразкова справа» та «типова справа». Щоправда, ці інститути поширюються тільки на адміністративну юрисдикцію та покликані забезпечити ефективність, передбачуваність та однаковість судової практики в певних відносинах. Крім того, це має зменшити навантаження на суди, які перевантажені однотипними справами. Так, типовими адміністративними справами є адміністративні справи, відповідачем у яких є один і той самий суб’єкт владних повноважень (його відокремлені структурні підрозділи), суперечка в яких виникла з аналогічних підстав, у відносинах, які регулюються одними нормами права і в яких позивачами заявлені аналогічні вимоги [1].

Також введено і нове поняття – зразкова адміністративна справа – типова адміністративна справа, прийнята до провадження Верховним Судом (далі – ВС) як судом першої інстанції для винесення зразкового рішення. Згідно із ст. 290 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАСУ), якщо у провадженні одного або декількох адміністративних судів знаходяться типові адміністративні справи, кількість яких визначає доцільність прийняття зразкового рішення, суд, який розглядає одну або більше таких справ, може звернутися до Верховного Суду з поданням про розгляд однієї з них Верховним Судом як судом першої інстанції. Рішення Верховного Суду по зразковій справі підлягає перегляду Великою палатою Верховного Суду за правилами перегляду рішень в апеляційному порядку [2].

При ухваленні рішення по типовій справі, яке відповідає ознакам, викладеним у рішенні Верховного Суду за результатами розгляду зразкової справи, суд повинен враховувати правові висновки Верховного Суду, викладені в рішенні за результатами розгляду зразкової справи (ч. 3 ст. 291 КАС України). Також суд має право зупинити провадження у справі в разі розгляду типової справи й оприлюднення повідомлення Верховного Суду про відкриття провадження у зразковій справі – до набуття законної сили рішенням Верховного Суду. Отже, відпадає необхідність в апеляційному та касаційному оскарженні рішень, які будуть ухвалені судами першої інстанції за наслідками розгляду типових справ з урахуванням правових висновків, викладених у рішенні Верховного Суду, прийнятому за результатами розгляду зразкової справи. Загалом розгляд великої кількості типових справ помітно прискориться, оскільки судам, які розглядають ці справи, знадобиться менше часу для прийняття рішень.

Введення такого інституту буде прогресивним і вельми корисним для формування єдиної правозастосовної практики в однотипних судових спорах. Основною перевагою процедури розгляду зразкової справи є те, коли виникає хвиля одноманітних справ щодо застосування будь-якої норми, вища судова інстанція відразу висловлює свою правову позицію, яку враховуватимуть у всіх аналогічних справах. Отож, зразкові справи спрямовані на розвантаження судів і слугуватимуть впровадженню судового прецеденту в Україні. Сам факт визнання за Верховним Судом права на створення судового прецеденту є кроком вперед на шляху розвитку України як соціальної, правової держави, насамперед тому, що відбувається зміна сприйняття права і судової практики в суспільстві. Судові рішення у зразкових справах набувають ознак реального носія об’єктивної інформації та джерела права.

Законодавством справді передбачено право передавати ВС типову справу для вирішення саме як судом першої інстанції. При такому правовому регулюванні для прийняття зразкового рішення до ВС можуть бути передані справи, які розглядали адміністративні суди в першій інстанції – окружні адміністративні суди і місцеві загальні суди як адміністративні. У деяких випадках – апеляційні адміністративні суди, які вирішують справи як суди першої інстанції (зокрема у випадках, передбачених частинами 2, 3 статті 22 КАСУ в новій редакції) [3]. Проте, застосувати інститут зразкового судочинства до тих спорів, які будуть передані від ВАСУ та Верховного Суду України (справи, що розглядаються в порядку касаційного оскарження) до нового Верховного Суду, ВС не зможе через законодавчі приписи. Це пов’язано з тим, що нова редакція КАСУ передбачає деякі категорії справ, які підсудні ВАСУ та ВС як суду першої інстанції. Тому тільки до таких категорій справ, які ВАСУ розглядає як суд першої інстанції, може бути застосований інститут типової/зразкової справи.

Якщо говорити про конкретні категорії справ, то передусім до типових справ можна буде зарахувати справи щодо пенсійних і соціальних виплат, які мають масовий характер і стосуються однакової категорії позивачів. Наприклад, коли йдеться про пенсії військовослужбовців, проблемні питання, що виникають в зоні АТО (звільнення від податків, єдиного внеску, статус внутрішньо переміщених осіб, пенсійне забезпечення цих осіб). Так, 29 березня 2018 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду розглянув зразкову справу за позовом громадянки до Бахмутського об’єднаного управління Пенсійного фонду України Донецької області про визнання неправомірними їхніх дій та зобов’язання вчинити певні дії. У постанові про відкриття провадження ВСУ відзначає, що доцільність розгляду цієї справи як зразкової обґрунтовано тим, що за станом на 7 лютого 2018 року у провадженні Донецького окружного адміністративного суду було 226 типових справ цієї категорії. Суд прийшов до висновку, що розгляд цієї справи як зразкової дасть змогу швидше розглядати зазначену категорію типових справ, а відповідачеві у справі – можливість вирішувати такі суперечки в позасудовому порядку. Відзначимо, що, згідно з ч. 5 ст. 290 КАС України, Верховний Суд вирішує зразкові справи за правилами спрощеного позовного провадження з урахуванням особливостей, визначених цією статтею.

15 лютого 2018 року Верховний Суд вже ухвалив рішення у першій зразковій справі щодо перерахунку пенсії колишньому співробітнику МВС з урахуванням грошового забезпечення поліцейських. Станом на 14 березня 2018 року Верховний Суд відкрив ще чотири зразкові провадження, а в трьох витребував матеріали типових справ для вирішення питання про відкриття провадження у зразковій справі. Важливо, що структура «зразкового» рішення ВС, на думку юристів, є досить зрозумілою та зручною для сприйняття і застосування. Суд фактично взяв за основу структуру рішення ЄСПЛ й адаптував її до національних стандартів правозастосування, виділяючи такі підрозділи, як-от: історія справи; аргументи учасників; обставини, встановлені судом; джерела права й акти їх застосування; позиція ВС: оцінка аргументів учасників справи; висновки; ознаки типових справ; обставини зразкової справи, які зумовлюють типове застосування норм матеріального права та порядок застосування таких норм; обставини, які можуть впливати на інше застосування норм матеріального права, ніж у зразковій справі [4].

Крім того, до типових можна зарахувати адміністративні справи про розмір суддівської винагороди, які зараз дуже актуальні в суддівському середовищі.

Якщо порівняти новий механізм з правовими висновками «старого» ВСУ, то зауважимо таке. При чинній редакції КАСУ рішення Верховного Суду також впливали на рішення нижчих судів, формували судову практику і де-факто були судовим прецедентом. Але до моменту потрапляння справи у ВСУ (як суду 4-ї інстанції) могло минути рік-півтора. За цей час суди вже розглянули сотні, а то й тисячі аналогічних справ з дуже різними результатами. Зокрема, висновки ВСУ стосувалися специфічних справ, які були пов’язані переважно з неоднаковим застосуванням норм матеріального та процесуального права, тобто мали досить конкретний характер і передбачали усунення неоднаковості застосування, подолання правових колізій. Водночас висновки зразкових справ мають загальний характер, спрямований на узагальнення типових підходів до вирішення подібних справ. Отож, висновки у зразкових справах спрямовані радше на розвантаження судів, спрощення розгляду справ, а не на вирішення складних правових питань. Із цього погляду, звичайно, варто оцінити цей інститут позитивно, оскільки значну частину судових суперечок можна узагальнити й об’єднати системними підходами до їх вирішення.

З іншого боку, варто звернути увагу й на те, що ВС повинен визначити ознаки типових справ, що надалі дозволить судам правильно ідентифікувати справу як типову і застосовувати висновки зразкових справ. У такому випадку сторона в типовому спорі заперечуватиме ознаки типовості, якщо висновки зразкової справи виявляться негативними для цієї сторони, у зв’язку з чим особливе значення матимуть коректність і повнота визначення ознак типовості справ ВС, можливість і системність їх застосування.

Серед недоліків цього інституту можна відзначити велику залежність долі сотень суперечок від однієї конкретної справи, яка, можливо, має деякі недоліки з якихось обставин, або якщо позивач буде недостатньо кваліфікований для відстоювання своєї позиції (особливо в разі, якщо це будуть суперечки щодо пенсій, соціальних виплат тощо). Тим паче, що в майбутньому змінити або переглянути таке рішення буде практично неможливо. Цей ризик може бути знівельовано лише якісним і неупередженим розглядом спору суддями, які за необхідності заповнять прогалини. У цьому випадку важливо залучити правозахисні організації, які можуть взяти на себе функцію супроводу зразкових суперечок для осіб, які не можуть оплатити послуг кваліфікованих адвокатів. Яскравим відповідником цього процесу може виступати інститут медіації. Судова медіація (court-related, court-connected, court-annexed mediation у дослівному перекладі «медіація, приєднана до суду») є самостійним видом медіації, інтегрованим у судову систему. Наприклад, у США тільки 5% справ доходять до судового розгляду, інші завершуються, не доходячи до суду, завдяки альтернативним способам вирішення. Позасудове врегулювання спорів там розвинене через тривалість строків розгляду справ і вельми високі адвокатські гонорари. У світовій практиці успішно працюють десятки видів примирних процедур.

Щодо мінусів цього інституту, то цікавою видається позиція головного юридичного управління ВР щодо законопроекту № 6232. Ідеться про те, що новий інститут може призвести до значної завантаженості ВС через право всіх адміністративних судів звернутися з відповідним поданням. А це може спричинити «доволі поверховий розгляд таких справ ВС» та, як наслідок, знизити якість правосуддя через необхідність урахування таких рішень судами нижчих інстанцій. Як недолік можна розглядати і «затягування» процесу. Адже передання справи до ВС, відкриття провадження та слухання можуть тривати певний час. Крім того, суд першої інстанції має право зупинити провадження в типовій справі до прийняття рішення ВС, що також може значно затягнути вирішення спору. У чинній редакції КАСУ не вказано кількості типових справ, за якої доцільним є ухвалення зразкового рішення. На практиці це може призвести до неоднозначної позиції серед судів нижчих інстанцій та ВС щодо відкриття зразкового провадження. Наприклад, у першій редакції проекту № 6232 право на подання починало діяти з 10 типових справ, що перебувають на розгляді в одному або кількох адміністративних судах [5].

Одним з недоліків розглядуваного інституту є й те, що наразі, на жаль, не уточнено мінімальної кількості адміністративних справ для визначення їх типовими, а застосована дефініція — «кількість яких визначає доцільність прийняття зразкового рішення» [6] – провокує певну невизначеність в ухваленні рішення.

Підсумовуючи, зазначимо, що провадження за типовими (зразковими) справами є однією з найцікавіших новел нового КАСУ, яка потенційно справляє значний вплив на забезпечення єдності судової практики – однієї з найважливіших ознак ефективного судочинства. Зокрема, таке нововведення дасть змогу істотно знизити завантаження суддів адміністративних судів та забезпечити єдність судової практики в адміністративних справах, зробить розгляд адміністративних спорів швидшим та ефективнішим. Однак існує багато ризиків, пов’язаних із цим поділом. Передусім такі проблеми можуть виникнути при визначенні, чи є справа типовою і/або підлягає застосуванню при винесенні рішення Верховним Судом по зразковій справі. Орієнтуючись на зразкове рішення, сторони матимуть велику впевненість у правильності свого розуміння не завжди однозначних норм чинного законодавства.

Список використаних джерел:

1. Кодекс адміністративного судочинства України від 06.07.2005 №2747-IV. База даних «Законодавство України» / ВР України. URL: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/2747-15.
2. Кодекс адміністративного судочинства України від 06.07.2005 №2747-IV. База даних «Законодавство України» / ВР України. URL: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/2747-15.
3. Кодекс адміністративного судочинства України від 06.07.2005 №2747-IV. База даних «Законодавство України» / ВР України. URL: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/2747-15.
4. ОксютаА. Зразкові справи можуть обернутись як зменшенням навантаження, так і невиправданою тяганиною. Закон і бізнес. Рішення під копірку. 2018. 17–30 берез. URL: http://zib.com.ua/ua/132357-zrazkovi_spravi_mozhut_obernutis_yak_zmenshennyam_navantazhe.html.
5. ОксютаА. Зразкові справи можуть обернутись як зменшенням навантаження, так і невиправданою тяганиною. Закон і бізнес. Рішення під копірку. 2018. 17–30 берез. URL: http://zib.com.ua/ua/132357-zrazkovi_spravi_mozhut_obernutis_yak_zmenshennyam_navantazhe.html.
6. Зразкові справи як новий механізм адміністративного судочинства. Українське право. 2017. 15 липн. URL: http://www.ukrainepravo.com/scientific-thought/legal_analyst/iuainsvk-ftuavy-yan-rsvym-pyesharkip-aepkrkfkhuakhyvrsgs-ftsesyrfkhva/.