Криза Конституції України та нова модель її виконання. Quo Vadis, Ukraine?

Володимир Кампо,

суддя Конституційного Суду України у відставці

        Entry or crisis of implementation. Конституційне життя України далеке від одноманітності та сірості, як це нерідко собі уявляють. Так само, як і в політиці чи економіці, тут мають місце свої драми, трагедії та комедії. Правда, на відміну від політики та економіки, суспільство про конституційне життя знає значно менше і за це розплачується конституційною легковажністю та нігілізмом, що  серйозно дає про себе знати.

        Чинна Конституція України — це  конституція європейського типу, що проголошує основні демократичні цінності: конституційну демократію, гідність і права людини та верховенство права тощо. У ній є все, для того щоб сучасна Україна була розвинутою та успішною країною, а українці — захищеними, заможними і здатними до змагальності.

       Теоретично питання про системне виконання Конституції України є ключовим для суспільно-правового життя країни. Але ні парламент, ні уряд таким його не бачать і тому ним не займаються. Питання про системне виконання Конституції України, на жаль, не згадується і у посланнях Президента України до Верховної Ради України.

       Бо тоді Президент України мав би дати оцінку існуючій вже десятиліттями «тіньовій конституції», тобто позаконституційній практиці, що формується на альтернативній основі та функціонує паралельно до чинної Конституції України. Тому криза виконання Конституції по суті закладена  «тіньовою конституцією».

       У той же час творчий потенціал Конституції України залишається не реалізованим; її виконання, дотримання і гарантування органами державної влади та органами місцевого самоврядування не відповідає мінімальним європейським стандартам. Причина — український політичний клас, який складається з верхівки бізнесу, державної та місцевої бюрократії тощо, органічно не зацікавлений в її практичній реалізації. Він впроваджує вже згадувану «тіньову конституцію», насамперед, використовуючи методи «тіньового врядування» тощо. 

       Тому замість конституційної демократії, що мала б діяти як конституційно встановлена система автономних державних інституцій, які гарантують народовладдя, захист гідності та прав людини тощо, фактично функціонує перехідна «тіньова демократія». Тобто «демократія», що заснована на фінансових можливостях політиків та їх спонсорів, на застосуванні ними маніпуляцій суспільною свідомістю, на їх моральній та політичній безвідповідальності тощо.

       Парламент, уряд та інші державні інституції – всупереч Конституції України – насамперед, контролюються олігархами, а вже потім – народом. Ці інституції чітко вбудовані у «владні вертикалі», що практично виключають горизонтальні зв’язки, а це їх робить несамостійними та неефективними.

       Так само замість принципу верховенства права, закріпленого в статті 8 Конституції України, у справах, що зачіпають інтереси українського політичного класу, нерідко застосується феодальне «право сили». Тобто «тіньове право», засноване на політичному, економічному та іншому тиску, що руйнує засади конституційності, насамперед, законності у регулювання суспільних відносинах і вирішенні конфліктів.

       Тому замість ролі гаранта захисту гідності та прав людини, конституційної демократії, яким має бути  принцип верховенства права, суспільство нерідко стикається з його різними перекрученнями. Наприклад, із зрівнялівкою замість рівності, із судовим свавіллям замість справедливого правосуддя, із «індульгенціями» від покарань замість справедливого покарання,  із правовою невизначеністю замість визначеності тощо.

       Зрозуміло, що за таких умов про реальні гарантії захисту гідності та прав людини можна говорити дуже умовно, а тому українці приречені на безконечні пошуки справедливості, рівності й законності в органах публічної влади. Як наслідок – майже повна недовіра громадян до державних інститутів та особливо – до  судової системи й великі сподівання на Європейський суд з прав людини та інші європейські інституції.

      На жаль, в умовах панування «тіньової конституції» народ є джерелом влади тільки на виборах, бо в повсякденному житті в його відносинах з державою  править бал недоброчесна бюрократія. Молоде громадянське суспільство, що виникнуло після Революції гідності (на рубежі 2013-2014 років), поки що цій бюрократії не указ і вона з ним рахується хіба що час від часу.

       На жаль, це суспільство нині ще має низьку конституційну культуру і тому не може  належно, тобто в межах легальних процедур використовувати Конституцію України для захисту гідності та прав людини, національних цінностей тощо. А тому його представники іноді вдаються до фізичної сили, що в правовій державі, зрозуміло, є неприпустимим.

       Очевидно, що треба підвищувати рівень конституційної культури громадян і це має бути державною правовою політикою. На рівні місцевого самоврядування варто створити, наприклад, місцеві Центри сприяння  розвитку громадянського суспільства, які  займалися б культурно-просвітницькою роботою серед населення: надавали б йому культурні, просвітницькі та інші послуги з питань розвитку громадянського суспільства, впровадження і захисту конституційних і національних цінностей тощо.

        У зазначених Центрах мали б бути бібліотеки, лекторії, кінозали та інші засоби донесення правдивої суспільної інформації до людей. Якщо держава і громадянське суспільство цим не займуться негайно, то потім може бути запізно: народ, роздратований тим, що не виконується  Конституція України, не захищені його гідність і права людини, може бути використаний  певними політичними силами для силового її зміщення будь-якої влади.  

      У тому, що Конституція України не виконується або виконується погано, від випадку до випадку тощо, а замість неї впроваджується «тіньова конституція», винні і демократичне громадянське суспільство, і головне – органи державної влади. Адже з перших років незалежності українське суспільство і держава взяли на озброєння народницьку доктрину безконституційної демократії, що привела до будівництва безконституційної держави та безконституційного суспільства. Це і дало поштовх до формування «тіньової конституції», що фактично підмінює діючу Конституцію.

       Тому громадянське суспільство, яке виховане в дусі  конституційного нігілізму, сьогодні не може стати на захист Конституції України як правової стратегії суспільно-політичного розвитку країни та гарантування гідності й прав людини, верховенства права тощо. Йому, крім конституційної просвіти, також бракує конституційного реалізму та конституційного патріотизму.

       Особливо провина за «тіньову конституцію» лежить на органах державної влади, їх чиновниках всіх рангів, які мають забезпечувати належне виконання, додержання та гарантування Конституції України, але цього принципово не роблять. Зате  часто-густо вони зайняті власними неконституційними справами, що пов’язані з їх кланово-олігархічними та особистими інтересами.

       І за це державні чиновники – аж до найвищих - не несуть жодної юридичної відповідальності, хоча й повинні були б нести, виходячи із засад демократичного конституціоналізму. Зокрема, не несуть й регресну майнову відповідальність за шкоду, завдану гідності та конституційним правам і свободам громадян, хоча дана відповідальність – європейська норма.

       Проте практично жодна державна інституція (навіть парламент!) не відслідковує та не притягає до відповідальності державних чиновників (можливо, за окремими винятками) за їх неконституційну поведінку. Тому що у цих інституціях діє кругова порука, тобто всюди є «свої» люди, які не дадуть «образити».

       Projects of new Constitution of Ukraine. На грунті кризи виконання Конституції України намітились дві лінії поведінки політиків і громадських діячів: одні готують нові проекти Конституції України, другі – виступають за впровадження нової моделі її виконання. Розглянемо ці дві лінії поведінки почергово.

       Так, одна з реальних конституційних перспектив України – йти «перевіреним» з радянських часів шляхом перманентного ухвалення нової Конституції України. Зрозуміло, без будь-яких гарантій, що нова Конституція буде демократично виконуватися та що її не чекає невдячна доля попередниці.

        На цей шлях Україна стала ще в 2000 році, коли був проведений конституційний референдум за народною ініціативою, який влада сфальсифікувала, а його результати парламент відмовився імплементувати в діючу Конституцію України. Згодом була конституційна реформа 2004 року, а у  2009 році Президент В. Ющенко підготував проект нової Конституції України і виніс його на всенародне обговорення, але далі справа не пішла.

       У 2010 році Конституційний Суд України своїм рішенням цілком обґрунтовано скасував конституційну реформу 2004 року. За це проти Суду був запущений політичний міф про «зміну Конституції України», про «узурпацію влади парламенту» тощо. Хоча насправді все було інакше і про це вже багато написано.

        Однак зазначений міф існує і досі й фактично став  джерелом «тіньового» права. Особливо дивно, що Верховний Суд – у дусі цього міфу - розглядає конституційних суддів як політичних діячів, які мають за свою діяльність нести політичну відповідальність!  Очевидно, що така практика є загрозою для утвердження конституційної демократії та інших цінностей, а також – ставить під сумнів правову природу Конституції України.

        Позбавлений у 2014 році президентства В. Янукович у свою чергу намагався - за рекомендацією Венеціанської комісії, починаючи з 2011 року, готувати проект нової Конституції України. У 2014 році парламентом була відновлена дія Конституції у редакції 2004 року (з окремими змінами), а в 2015 році Президент П. Порошенко створив нову Конституційну комісію.

       Так що радянська традиція перманентного переписування Конституції України продовжує діяти. І чомусь ця чужа для незалежної держави традиція нікому з доморощених «великих» юристів-демократів не заважає брати участь у конституцієдавчому процесі! Адже виходячи з громадянських позицій, вони мали б їй  перешкоджати, щоб не перетворювати державу на білку в колесі, що крутиться, але вона фактично стоїть на одному місці.

       Сама ідея розробки та ухвалення нової Конституції України - надто контроверсійна та містить чимало ризиків і небезпек для  європейського вибору країни. Тим не менш, вона особливо актуалізується у зв’язку з  підготовкою до наступних президентських і парламентських виборів, що мають відбутися у 2019 році. 

       За цих умовах поява нових конституційних проектів нікого не дивує. Адже багато хто з українських політиків та олігархів розраховує на те, що конституційна «карта» може бути ефективною виборчою технологією, якщо її добре розіграти. Бажаючих це зробити стає все більше – патріотичні громадські організації, олігархічні політичні партії, Адміністрація Президента України тощо. Отже, ставки на конституційну «карту» підвищуються.

       Причини підготовки нових конституційних проектів їх автори  пояснюють існуючими (і ще більше - неіснуючими) недоліками Конституції України, які, до речі, можна усувати шляхом прийняття необхідних законів або ухвалення відповідних рішень Конституційним Судом України. Про те, що поряд з Конституціє діє «тіньова конституція», у поясненнях до цих проектів нічого немає.

       Очевидно, що нові конституційні проекти абсолютно не гарантують від продовження старої практику невиконання Конституції України, оскільки не передбачають детінізацію неконституційної практики. Звичайно, що ніхто у цьому не признається, а тому дане питання залишається без відповіді.

       Під приводом радикальної критики «неефективності»  Конституції  України дуже легко повернути суспільство у минуле, до державного тоталітаризму і тоді вона може остаточно втратити будь-яке практичне значення. До цього нас можуть привести деякі конституційні проекти, що проголошують впровадження прямого народовладдя.

       Таке народовладдя – дуже важлива річ для утвердження конституційної демократії та інших цінностей, але його абсолютизація може привести до прямо протилежних результатів. Це народовладдя ефективне лише у зв‘язку з різними представницькими формами демократії, з діяльністю громадських організацій, а не з їх усуненням чи підпорядкуванням тощо.

       За умов загрози встановлення популістської диктатури, діюча державна влада просто зобов’язана буде діяти на випередження. Оскільки вона не збирається системно виконувати діючу Конституцію України, то може легко піти на розгортання кампанії за нову, нібито демократичну Конституцію як альтернативу диктаторській Конституції. Вбиваючи при цьому зразу двох зайців: знімаючи із себе відповідальність за невиконання чинної Конституції України, за «тіньову конституцію», з одного боку. Та «запобігаючи» встановленню фіктивної диктаторської Конституції, з другого боку. 

       Чим загрожує продовження радянської традиції оновлення конституційної системи? Одним з перших ризиків цієї конституційної перспективи є те, що  народ, який є єдиним джерелом публічної влади в країні, може в більшості не підтримати ідею нової Конституції. Сьогодні не 2000 рік і державній владі організувати та спотворити результати всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, як було тоді, не вдасться, бо це може реально привести до нового Майдану або ще гірше – до громадянської війни.

       Тому український політичний клас має серйозно подумати,  перш ніж вдаватися до зазначеної конституційної перспективи. Контроль над системою органів державної влади та органів місцевого самоврядування – це ще не гарантія того, що у конституційних питаннях він може діяти виключно на власний розсуд. Події останніх місяців президентства В. Януковича тому підтвердження.

       Інша небезпека – проекти Конституції України з боку радикальних правопопулістських політичних партій і громадських організацій. Нездатність українського політичного класу виражати інтереси всього суспільства підштовхує ці сили на розробку конституційних проектів, що за своїм духом чужі демократичним принципам і цінностям: конституційній демократії, гідності та правам людини, верховенству права.

       Жоден із зазначених проектів не має шансу стати діючою Конституцією України. Проте їх проштовхування у суспільство  може активізувати частину народу і на наступних виборах - дати шанс пройти до парламенту силам, які будуть відверто гальмувати  європейський вибір країни та ускладнять відносини з Європейським Союзом, насамперед, з Польщею, Угорщиною тощо.

      Третя потенційна небезпека нових конституційних проектів може походити від політичних сил, які виступають з радикальних лівопопулістських позицій, зокрема, з позицій радянського минулого та співробітництва із Росією. В умовах війни Росії на українському Донбасі та окупації нею українського Криму, небезпека таких проектів є дуже серйозною. Адже українські громадяни із радянською психологією, яких ще чимало, можуть підтримати  проект нової Конституції радянського зразка, якщо він з’явиться.

        Отже, розробка проектів нової Конституції України (незалежно від їх авторства) - підкреслимо ще раз - дуже сумнівна і небезпечна конституційна перспектива для держави. Однак це навряд чи зупинить політиків, які хочуть залишитись або прийти до влади. Тому з даного питання слід очікувати несподівані рішення «тіньових» політиків та нових лідерів громадських симпатій тощо.

       На загал конституційні проекти стимулюють суспільно-політичне життя в Україні, але при цьому питання детінізації неконституційної практики не стали предметом громадського обговорення. А значить, що дані проекти мають технологічне значення та є нераціональною тратою громадських сил і часу.

       New model of implementation of Constitution of Ukraine.  Очевидно, що Україні потрібна не нова Конституція, а нова модель її виконання  (далі – Нова модель). Такої думки додержуються фахівці-реалісти, які вважають, що саме шляхом впровадження такої моделі можна швидше та ефективніше розвивати економіку, політику та соціальну сферу тощо.

      Прикладом для прихильників Нової моделі є практика реалізації Конституції США 1787 року, що діє вже понад 230 років! При цьому американці вважають свою Конституцію недосконалою, але недосконалими є і люди, які її творили та сьогодні реалізують. Тому справа у тому, щоб не критикувати Конституцією, а постійно її вдосконалювати за допомогою законодавчої, судової та адміністративної практики, практики міжнародних відносин. Так само мають вдосконалюватися і самі люди.

       Перехід України до належного виконання Конституції матиме якісні переваги для стабільного розвитку її держави і громадянського суспільства тощо. Саме завдяки цьому переходу розпочнеться утвердження конституційної демократії та формування повноцінної української політичної нації, що неможливе без опанування народом відповідним конституційним досвідом.

       Нова модель – це крок за кроком повернення Конституції України належної легітимності тощо. Вона також дозволить фактично оновити суспільний договір між державою та громадянським суспільством, що після Революції гідності є особливо  актуальним.     

       Факторами, що сприяють реалізації нової моделі виконання Конституції України є наступні. По-перше, конституційна реформа судової влади 2016 року (вступила у дію в 2017 році) підвищує роль судів в реалізації Конституції України. Завдяки цій реформі з’явились частково оновлені суди, а конституційний принцип верховенства права став основоположним в їх діяльності. Хоча є і винятки з судової практики, про які вже згадувалось.

       По-друге, це нова роль Конституційного Суду України, який нині отримав право розглядати конституційні скарги громадян, а значить - забезпечувати конституційні принципи та цінності в їх відносинах з державою. Завдяки цій скарзі інтерес громадськості до конституційної юстиції суттєво зріс. Крім цього, народ позитивно оцінює оновлення складу вказаного Суду, який завдяки його новому Голові демонструє динамізм та відкритість у своїй роботі.

       По-третє, молоде громадянське суспільство, яке сформувалося після Революції гідності. Це суспільство – на відміну від старого, дореволюційного суспільства більш глибоко усвідомлює роль Конституції України та значення її практичного втілення. Воно ще недостатньо критично ставиться до конституційного нігілізму та «тіньової конституції», але час працює на його критичне ставлення до цих недоліків.

          Ключовим моментом для втілення Нової моделі є запровадження державою конституційних та національних цінностей в усі сфери державного і суспільного життя. Дані цінності мають бути основою для демократичного реформування відповідних галузей соціально-економічного, політичного і духовного життя, без чого Україна не може  претендувати на відповідний статус у НАТО та в Європейському Союзі.

        Для запровадження Нової моделі, насамперед, потрібно оновити чинне  законодавство, зокрема, шляхом його конституціоналізації. Тобто в текстах законів необхідно закріпити системні гарантії реалізації конституційних цінностей, незалежно від того, чи мова йде про закон про розвиток малого і середнього бізнесу, чи про охорону здоров’я, чи про лісове господарство тощо.

         Таким чином, закони будуть реально зв’язані з Конституцією України і працюватимуть з нею в одному режимі: де закон, там і Конституція. Сьогодні  закони і Конституція роз’єднані, а тому й не виконуються. Все має змінитися: реально діюча Конституція України забезпечить належну єдність правової системи. Необхідні для цього гарантії закріплені в положеннях Конституції України та  правових позицій Конституційного Суду, в яких дані положення розтлумачені. 

       Виходячи з доктрини Нової моделі, мабуть, варто було б згадати ідею проф. Л. Юзькова, першого Голови Конституційного Суду України, про спеціальні конституційні закони, що мали б деталізувати та конкретизувати відповідні конституційні положення з метою їх практичної реалізації.   Насамперед, це стосується положень про органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

       Так, для впровадження Нової моделі потрібні закони «Про діяльність Президента України з питань реалізації Конституції України», «Про  діяльність Кабінету Міністрів України з питань реалізації Конституції України», « Про діяльність органів місцевого самоврядування з питань реалізації Конституції України» та ряд інших важливих законів даного порядку.  Такі закони допоможуть органам державної влади та органам місцевого самоврядування повернутися до виконання їх реальної конституційної ролі та  детінізувати свою діяльність.

      Щодо судової влади, то тут треба суттєво оновити, зокрема, з урахуванням практики Конституційного Суду України, постанову Пленуму Верховного Суду «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» від 1 листопада 1996 року. Крім цього, потрібні норми закону про розмежування повноважень між судами та Конституційним Судом України.

          Крайнє необхідний окремий закон «Про виконання рішень та застосування практики Конституційного Суду України». Адже сьогодні владні структури  досить рідко виконують правові приписи  Суду, а тому існують гострі протиріччя між його практикою та практикою інших державних органів, що нерідко веде до порушень гідності, прав і законних інтересів громадян.  

       Для ефективного впровадження Нової моделі також потрібні Кодекс про конституційні правопорушення та Державна конституційна інспекція, чиї органи притягали б чиновників різних рангів – від найнижчих до найвищих - до конституційно-адміністративної відповідальності за такі правопорушення. Високі штрафи, зокрема, для конституційних правопорушників-носіїв вищих державних рангів сприяли б оздоровленню конституційного правопорядку на парламентському та урядовому рівні тощо.

       Справа тільки за парламентом, який повинен стати на горло своїй пісні та, не дивлячись на власні корпоративні й персональні інтереси, ухвалити відповідні закони, що допоможуть запровадити зазначені Кодекс та інспекцію. У цілому ж реалізація Нової моделі може стати важливим кроком до встановлення в Україні реального демократичного конституціоналізму та його цінностей, засобом боротьби з тінізацією її Конституції.

       Очевидно, що викладене тут - це лише деякі окремі намітки до впровадження Нової моделі. Справа набагато складніша, хоча й цікавіша. Вона має благородну мету – вивести Україну з болота «тіньової конституції» (а заодно - й «тіньової економіки» та «тіньової політики») і закласти основи цивілізованої, демократичної реалізації її чинної Конституції. Як це прийнято в демократичних країнах, щоб користуватись свободою та іншими благами світової цивілізації.

      Instead of conclusions. У питанні - конституційні проекти чи Нова модель? – важливу відповідь можуть дати наступні вибори 2019 року. Якщо ми хочемо жити цивілізовано, будувати конституційну демократію та утверджувати верховенство права, то маємо обирати тих, хто підтримуватиме другий варіант. Оскільки перший варіант означатиме продовження дії «тіньової конституції» та подальше втягування країни у суспільно-політичну кризу чи катастрофу.

       Конституційні перспективи України мають і зовнішній аспект. Так, український політичний клас, звичайно, відрізняється ідеологічно від російського політичного класу, але методи державного врядування у них приблизно одинакові, так як засновані на авторитарно-тоталітарній «тіньовій конституції». Власне, це і породжує у росіян певні ілюзії щодо можливого повернення України в лоно «русского мира».

       Тому тільки заміна українського політичного класу на новий демократичний клас, який буде сповідувати конституційні принципи і цінності, а не ставити власні інтереси вище за них, стане часом істини для російського візаві. Вже на виборах 2019 року має з’явитися цей довгоочікуваний новий клас або хоча б його прообраз, який поступово змінить суспільно-політичний ландшафт в країні.

       Нас, гордих і незалежних українців, які здійснили дві світового рівня демократичні революції – Помаранчеву у 2004 році та Революцію гідності – деякі автори конституційних проектів хочуть повернути в цивілізаційному плані на тривалий час назад. Приклад Росії, де влада повернула народ у цивілізаційному відношенні на 70-80  з лишнім років  назад, на жаль, їх нічому не вчить.

       Як пише відомий український конституціоналіст Всеволод Речицький, демократичні конституції відрізняються від тоталітарно-авторитарних тим, що перші засновані на пріоритеті горизонтальних, а другі – вертикальних правовідносин. Очевидно, що Україна рухається від пріоритету вертикальних до – горизонтальних правовідносин, але при збереженні вертикалі в окремих сферах.

      Відомо, що Україна на грунті «тіньової конституції» періодично виникають кризи і з’являються Майдани. Здатність українців до боротьби, на думку  американського політика і філософа Кондолізи Райс, означає, що українські лідери, хоч вони й недосконалі, все ж  зможуть  збудувати в державі стабільну демократію.

       Звільнившись від «тіньової конституції» бодай частково, Україна швидко стане дійсно демократичною державою, а значить зможе реально гарантувати конституційні та національні цінності як  у сфері внутрішніх, так і – зовнішніх відносин. Особливо це стосується утвердження конституційної демократії, захисту незалежності й територіальної цілісності держави та її  співробітництва з Європейським Союзом, демократичними країнами Заходу і Сходу, без яких нам не вистояти проти російської агресії.