Аналіз практики застосування судового контролю за виконанням рішень в адміністративних справах

Олександр Сасевич,

суддя Львівського окружного адміністративного суду

Кінець 2017 року приніс чимало змін в законодавство України, зокрема 15.12.2017 р. набрала чинності нова редакція Кодексу адміністративного судочинства України (далі — КАС України), розпочав свою роботу оновлений Верховний Суд. Змінилося і нормативне регулювання судового контролю за виконанням рішень в адміністративних справах.

На перший погляд, зміни відбулися несуттєві, а саме — на зміну ст.267 КАС України прийшли ст.382, 383 КАС України в новій редакції, які розділи між собою різні способи судового контролю (зобов’язання подати звіт про виконання судового рішення та накладання штрафу за невиконання вказаного обов’язку, визначені ст.382 КАС України, а порядок визнання протиправними рішень, дій чи бездіяльності, вчинених суб’єктом владних повноважень — відповідачем на виконання рішення суду, регламентується ст.383 КАС України). Насправді ж порядок застосування суддями своїх повноважень з встановлення судового контролю за виконанням рішення суду зазнав істотних змін. Тому пропоную зосередити увагу на вказаних змінах в аспекті зобов’язання суб’єкта владних повноважень подати звіт про виконання судового рішення, визначеного ст.382 КАС України.

Порівняльна характеристика ст.267 КАС України в редакції до 15.12.2017р. та ст.382 КАС України в редакції після 15.12.2017 р. дає можливість виявити лише одну відмінність: змінився розмір штрафу, який суд вправі накласти на керівника суб'єкта владних повноважень, відповідального за виконання постанови. Так, в старій редакції КАС України він становив від 10 до 30 мінімальних заробітних плат, зараз він обчислюється в сумі від 20 до 40 розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб. Зважаючи на різницю між розміром мінімальної заробітної плати станом на 01.01.2017 р. (3200 грн) та розміром прожиткового мінімуму для працездатних осіб станом на 01.01.2018 р. (1762 грн), за неналежне виконання судового рішення та неподання звіту про його виконання можливо накласти штраф у таких розмірах:

від 32000 грн до 96000 грн за КАС України в редакції до 15.12.2017 р.;

від 35240 грн до 70480 грн за КАС України в редакції після 15.12.2017 р.

Як бачимо, різниця в розмірі штрафу не є дуже суттєвою. Так, збільшилась його нижня межа, проте і зменшилась верхня.

Водночас у своїй  професійній діяльності судді керуються не лише нормами КАС України, але й іншими нормативно-правовими актами. Ні для кого не секрет, що важливу роль у правозастосуванні відіграють узагальнення, інформаційні листи та інші документи, підготовлені суддями вищих інстанцій. Так, тривалий час в регулюванні порядку застосування такого способу судового контролю, як зобов’язання суб’єкта владних повноважень подати звіт про виконання судового рішення, відігравав важливу роль інформаційний лист Вищого адміністративного суду України від 09.01.2013 р. №28/12/13-13, в якому роз’яснюється, що судовий контроль виконання рішення суб’єктом владних повноважень — відповідачем у справі суд першої чи апеляційної інстанції може встановити під час прийняття постанови у справі. Строк, необхідний для подання звіту, визначається у резолютивній частині постанови суду першої чи апеляційної інстанцій. У разі звернення позивача із заявою про зобов’язання відповідача подати звіт про виконання судового рішення після прийняття постанови у справі суд ухвалою відмовляє у задоволенні такої заяви.

Керуючись вказаним роз’ясненням, впродовж тривалого часу зобов’язання суб’єкта владних повноважень подати звіт про виконання судового рішення було складовою резолютивної частини судового рішення, а при зверненні до суду з такою заявою після ухвалення судового рішення суд відмовляв в її задоволенні. Ситуація кардинально змінилася в кінці січня 2018 року. Так, 26.01.2018 р. у межах спільної наради суддів Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду за участю голів апеляційних та окружних адміністративних судів обговорювались найпоширеніші проблемні питання, що виникають при застосуванні положень нового КАС України при здійсненні судочинства. Одним з таких питань було: «Яким чином приймається рішення про застосування судового контролю, згідно зі ст. 382 КАС України? Чи можна це визначати у рішенні суду, чи повинно оформлюватись окремим процесуальним документом? Чи може суд видати ухвалу про застосування судового контролю після винесення рішення по справі у разі подання відповідного клопотання стороною?»

Згідно з відповіддю на вказане запитання, оскільки у ст. 382 КАС України зазначається, що судовий контроль встановлюється після ухвалення судового рішення по справі (вживається словосполучення «суд, який ухвалив»), то можна дійти висновку, що для встановлення судового контролю повинен видаватись окремий процесуальний документ (ухвала) після ухвалення рішення по справі.

Отож, зважаючи на роль роз’яснень вищих судових органів у практиці судів першої інстанції, незабаром очікується зміна судової практики застосування ст.382 КАС України в частині строків та порядку застосування судового контролю за виконанням рішення суду. Хочу зазначити, що вважаю такі зміни виправданими і обґрунтованими. Адже зазвичай під час ухвалення судового рішення у справі складно оцінити потенційні ризики його невиконання. Проте, подаючи заяву про зобов’язання суб’єкта владних повноважень подати звіт про виконання судового рішення вже після його ухвалення, позивач зможе краще обґрунтувати протиправність бездіяльності відповідача, яка полягає в ухиленні від виконання судового рішення. Водночас, суд, приймаючи таке рішення, зможе керуватися не лише обґрунтованими припущеннями можливого невиконання судового рішення, але й фактичними даними, що його підтверджують.

Станом на сьогодні ще складно оцінювати, чи спричинять такі зміни збільшення частоти застосування судами своїх контрольних повноважень щодо накладення звіту, проте однозначно збільшиться кількість звернень з такою вимогою.

Хочу зазначити, що за останні два роки суттєво змінилась кількість випадків застосування судами своїх контрольних повноважень при ухвалені судового рішення, що свідчить про те, що вказаний інститут судового контролю поступово апробовується та впроваджується у практику. Не можуть залишати байдужими і результати такого застосування.

Для прикладу, аналіз практики застосування суддями Львівського окружного адміністративного суду свого повноваження із зобов’язання суб’єкта владних повноважень подати звіт за останні два роки свідчить про те, що накладання штрафу застосовується приблизно у 10-15% справ, в яких суди зобов’язували суб’єкта владних повноважень подати відповідний звіт. У решті випадків такі рішення суду виконуються відповідачами — суб’єктами владних повноважень добровільно у встановлені судом строки. При цьому важливо, що таке виконання здійснюється навіть без звернення позивача до органів ДВС України за примусовим виконанням. А відтак наведене підтверджує, що загроза накладання штрафу є достатнім «стимулом» для керівника суб’єкта владних повноважень забезпечити належне виконання судового рішення, яке набрало законної сили, та, відповідно, є гарантією забезпечення прав позивача у справі.

Цікавим є також те, що у всіх аналізованих мною випадках, суди обирали мінімальний розмір штрафу.

Отож, як бачимо, застосування судами своїх контрольних повноважень позитивно впливає на практику виконання судових рішень. На жаль, частка рішень, до яких такі контрольні повноваження застосовуються, все ж таки залишається незначною. Тому спробуємо запропонувати механізми, які дозволять суттєво збільшити частоту застосування судами своїх повноважень щодо зобов’язання суб’єкта владних повноважень подати звіт про виконання судового рішення.

Перший механізм слід назвати «нормативним». Так, пропоную, внести зміни до ст. 382 КАС України, а саме трансформувати право суду щодо зобов’язання відповідача — суб’єкта владних повноважень подати звіт про виконання судового рішення в обов’язок.

Таким чином, ч. 1 ст. 382 КАС України набуде такого вигляду: «Суд, який ухвалив судове рішення в адміністративній справі, яким відповідача — суб’єкта владних повноважень зобов’язано до вчинення певний дій на користь позивача — фізичної чи юридичної особи, у цьому ж рішенні зобов’язує суб'єкта владних повноважень подати у встановлений судом строк звіт про виконання судового рішення». Таке нормативне закріплення дозволить усунути ще одну неточність, яка стосується суб’єктного складу. Як видається, зобов’язання подати звіт доцільно використовувати лише у справах, в яких позивачем є фізична або юридична особа приватного права, а відповідачем — суб’єкт владних повноважень.

Звичайно, що я усвідомлюю зростання завантаженості суддів, яке спричинять такі нормативні зміни. Саме тому пропоную передати частину контрольних повноважень суду іншому компетентному органу, до повноважень якого слід віднести: прийняття звіту про виконання судового рішення та накладання штрафу, у випадку неподання такого звіту. У разі незгоди сторін виконавчого провадження з діями компетентного органу щодо прийняття звіту чи накладання штрафу, тобто у разі виникнення спору, вони вправі звернутися до суду із заявою, яка розглядається в судовому засіданні в межах провадження по раніше вирішеній справі. У зв’язку з цим пропоную передбачити у штатному розписі судів посаду спеціаліста, який спеціалізуватиметься на забезпеченні контролю виконання судових рішень. Саме така модель, на мою думку, дозволить забезпечити ефективний контроль виконання рішення суду, сприятиме підвищенню рівня виконання судових рішень.

Другий механізм можна назвати «мотиваційним». Як вже зазначалося, зобов’язання суб’єкта владних повноважень подати звіт про виконання судового рішення є правом суду, а не обов’язком. Станом на сьогодні вказаним повноваженням судді користуються не надто часто.

Мотивацію суддів щодо відмови у застосуванні вказаного способу судового контролю можна поділити на «офіційну», тобто ту, яка висловлена в судовому рішенні, та «неофіційну», тобто висловлену суддями на тренінгах, семінарах з цієї проблематики.

Так, в ухвалах суду про відмову у застосуванні вказаного способу судового контролю найчастіше вказується, що: 1) клопотання про зобов’язання суб’єкта владних повноважень подати звіт про виконання судового рішення надійшло після ухвалення рішення у справі, а на стадії виконання рішення (постанови) немає підстав для використання судом можливості щодо накладання на відповідача обов'язку надавати звіт про виконання рішення; 2) суд не вбачає підстав для зобов’язання суб’єкта владних повноважень подати звіт про виконання судового рішення.

Водночас на тренінгах, семінарах з цієї проблематики судді висловлюють: 1) сумніви у дієвості вказаної норми; 2) небажання перекладати на суд повноваження органів виконання; 3) відсутність клопотання сторін; 4) небажання накладати у разі неподання звіту на конкретну посадову особу штраф у значному розмірі.

З огляду на наведене, пропоную підвищити мотивацію суддів щодо активного застосування положень ст.382 КАС України. Як видається, підвищенню такої мотивації, зокрема, сприятиме:

• активне обговорення необхідності зобов’язання суб’єкта владних повноважень подати звіт про виконання судового рішення на семінарах, тренінгах для суддів, під час навчання у відділеннях Національної школи суддів України;
• включення результатів застосування судом ст.382 КАС України до даних судової статистики, які обраховуються при встановленні навантаження на суддю;
• включення даних щодо кількості застосування суддею своїх повноважень щодо зобов’язання суб’єкта владних повноважень подати звіт про виконання судового рішення до суддівського досьє.

Звертаю увагу, що впровадження описаних мною пропозицій не потребує залучення додаткових коштів з Державного бюджету України, проте зможе суттєво вплинути на стан виконання судових рішень в окреслених категоріях справ.