Чи може суд накласти адміністративне стягнення нижче нижчої межі, якщо цього вимагає справедливість?

Нещодавно я опублікував постанову суду по справі про адміністративне правопорушення, в якій суд прийшов до висновку про можливість накладення адміністративного стягнення нижче нижчої межі, якщо передбачене законом стягнення є явно несправедливим.

У цій справі правопорушення, передбачене ч. 1 ст. 164 КУпАП, вчинила пенсіонерка 1944 року народження, яка отримує пенсію менше 1500 грн, у зв'язку з чим суд вважав передбачене цією нормою покарання у вигляді штрафу в розмірі від 17 тис. грн до 34 тис. грн явно несправедливим. Суд застосував Конституцію України, яка містить норми прямої дії, рішення КСУ №15-рп/2004 від 2 листопада 2004 року, а також, поміж іншого, згадав слова Аристотеля та позицію суддів Верховного суду США, висловлену в окремій думці по справі «Petrella v. Metrogoldwyn-Mayer, Inc., et al.». 

Це рішення цілком очікувано для мене викликало жваві обговорення в мережі Інтернет. Було багато схвальних реакцій та відгуків, були й критичні. Дякую всім, хто звернув увагу на цю постанову незалежно від Вашої оцінки (схвальної чи критичної) і висловив свою думку! Разом ми знайдемо оптимальні шляхи вирішення найбільш гострих проблем нашої правової системи та країни в цілому! Я завжди відкритий до діалогу та конструктивної критики!

Гадаю, що головний висновок, який ми всі разом можемо зробити за результатами наших дискусій, — це те, що прийнятий у 1984 році КУпАП, до якого протягом десятиліть вносились несистемні зміни, тепер є не просто морально застарілим, але й містить низку серйозних недоліків, які викликають або недієвість окремих норм взагалі, або, як мінімум, істотні складнощі в правозастосовній практиці. Так, у КУпАП існують непоодинокі колізії між різними його нормами, прийнятими чи викладеними в нових редакціях в різний час (можна також знайти приклади конкуренції норм КУпАП і КК України). Крім того, за своїм задумом КУпАП повинен був передбачати відповідальність за менш тяжкі правопорушення, ніж КК, але на практиці бачимо, що окремі його норми встановлюють відповідальність набагато більшу, ніж норми КК про нетяжкі злочини. Така декриміналізація, можливо, має один позитивний результат — особа не матиме судимості в результаті притягнення до відповідальності, але й має дуже вагомі негативні наслідки у вигляді зменшення процесуальних гарантій сторони захисту з одного боку, та відсутності належних процесуальних інструментів для збирання доказів компетентним органом (умовно кажучи, стороною обвинувачення) — з іншого.

Додаємо до цього значно обмежений ст. 38 КУпАП строк притягнення до відповідальності та маємо абсолютно неефективні механізми юридичної відповідальності, які нерідко призводять або до порушення прав осіб, стосовно яких складаються правопорушення, або неможливість їх притягнення до відповідальності, обумовлену або недостатністю доказів, або нестачею часу для розгляду складних випадків тощо.

Це знову підштовхує нас до думки про необхідність реформування системи юридичної відповідальності, у т.ч. шляхом виокремлення такого виду правопорушень як кримінальні проступки, але до того часу ми будемо змушені керуватися тими нормами, які є сьогодні (чи з’являться в найближчому майбутньому).

Тепер кілька підсумовуючих слів стосовно найбільш популярних запитань та коментарів з приводу згаданої постанови суду. Сьогодні я зупинюсь на головному питанні: чи міг суд вийти за межі закону (наклавши адміністративне стягнення нижче нижчої межі) з посиланням на принцип верховенства права?

Я побачив дуже багато позитивних відгуків і широку підтримку такого рішення. У той же час були і критичні зауваження та коментарі. Зокрема, дехто з учасників численних дискусій вважав, що суд не міг цього зробити. Одні посилалися на те, що створювати закони повинен парламент, а справа суду — їх застосовувати; нагадували, що в нас — романо-германська правова система, а не англосаксонська. Інші казали, що обговорюване рішення є справедливим, але навряд чи законним. Треті звертали увагу на небезпечність цього прецеденту, побоюючись, що така вільна трактовка закону може призвести до зловживань з боку суддів.

Я не буду повторювати тут кілька сторінок мотивувальної частини цієї постанови (хто ще не прочитав її, то рекомендую це зробити), а спробую коротко відповісти на заперечення тих, хто вважає, що одного лише принципу верховенства права недостатньо для того, щоб накласти адміністративне стягнення м’якше, ніж передбачено законом.

Почну з того, що я дійсно вірю, що верховенство права — це не пусті слова, записані в нашій Конституції, а принцип, який повинен діяти на практиці, — іноді навіть всупереч положенням законодавчих актів, якщо їх формальне застосування веде до його порушення.

Пам’ятаєте, як була сформульована ст. 129 Конституції України ще недавно?

«Судді при здійсненні правосуддя незалежні і підкоряються лише закону».

А тепер?

«Суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним та керується верховенством права».

Ці зміни ще раз підкреслюють важливість принципу верховенства права, який був і залишається закріпленим у ст. 8 Конституції України, яка також вказує, що норми Основного Закону є нормами прямої дії та мають найвищу юридичну силу. А тому, якщо рішення ґрунтується безпосередньо на ст. 8 Конституції України і є справедливим, очевидно, його слід вважати і законним (адже Конституція теж є законом, але не простим, а Основним).

Я цілком і повністю усвідомлюю ті ролі, які мають парламент і суд у державі, та погоджуюсь із твердженням, що справа законодавця, перш за все, — створювати закони, а суди — застосовувати. Тому останні повинні дуже обережно відходити від вимог закону (навіть з посиланням на норми Конституції та принцип верховенства права), роблячи це тільки при належному обґрунтуванні та лише у виключних випадках, коли застосування закону в певній конкретній ситуації може призвести до явної несправедливості та несумісності із закріпленим у Конституції принципом верховенства права або, з урахуванням існуючої ієрархії джерел права, у більш очевидних випадках невідповідності законів чи інших нормативних актів іншим нормам Конституції, чи вимогам міжнародних договорів України, у т.ч. Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Чи є небезпека зловживання суддями таким підходом? Мабуть, є. І цілком можливо, що читачі зможуть пригадати один чи кілька прикладів реальних ситуацій, коли під приводом «верховенства права» робилося щось протилежне. Але не забувайте, що не тільки судді можуть діяти всупереч цьому принципу, оскільки бувають і закони неконституційними. А ще бувають випадки, коли цілком нормальні закони, застосування яких у більшості ситуацій не викликає жодних заперечень, у певній конкретній і дуже специфічній ситуації можуть призводити до явної несправедливості, несумісної з принципом верховенства права.

У зв’язку з цим, не менш небезпечним є і суворе формальне дотримання законів без огляду на те, наскільки справедливим буде їх застосування в певній конкретній ситуації. Гадаєте, чому за радянських часів Конституція мала виключно декларативний характер? Тому що її корегували сотні й тисячі законів і підзаконних актів, які нівелювали її зміст. Чи можемо ми допустити таке знову?

Зрештою, чого очікує від судової влади суспільство: сліпого застосування законів чи втілення справедливості та верховенства права? Добре, коли справедливість можна втілити, застосувавши закон, а якщо ні? Можливо, вирішення цієї дилеми потребує зміни парадигми мислення як законодавців, так і суддів та інших юристів з позицій юридичного позитивізму у бік природно-правової теорії? Хоча б трохи. Це не означає, що ми вже завтра повинні відмовитися застосовувати закони, а навпаки — ми повинні намагатися їх суворо дотримуватися та застосовувати, але з розумом і з урахуванням того самого принципу верховенства права!

Тут можна пригадати тест, який проводить Європейський суд з прав людини (ЄСПЛ), коли з’ясовує, чи є певне обмеження прав людини таким, що відповідає вимогам деяких статей Конвенції. Так, ЄСПЛ зазвичай починає з того, що з’ясовує, чи мало місце втручання у права людини. Якщо так, то далі він з’ясовує, чи ґрунтувалося це втручання на положеннях закону. Якщо ні, то це буде порушенням Конвенції, але, якщо так, — ЄСПЛ продовжує свій тест і з’ясовує, чи переслідувало це втручання легітимну мету та чи було воно «необхідним у демократичному суспільстві», тобто чи було це втручання пропорційним з огляду на легітимну мету, для досягнення якої воно було здійснене.

Таким чином, навіть у випадку чіткого дотримання законодавчих приписів національними органами, Європейський суд з прав людини може визнати (і досить часто визнає на практиці) порушення тих чи інших норм Конвенції через відсутність легітимної мети, яка б виправдовувала відповідне втручання у права людини, або через його (цього втручання) непропорційність.

Як нещодавно зазначив суддя КСУ С. Шевчук: «Суди загальної юрисдикції часто не бачать фундаментальної природи конституційних прав та застосовують лише закони». Звичайно, ці слова були сказані не в якості докору суддям загальної юрисдикції (хоча, можливо, певною мірою, саме так?), а з метою підкреслити особливу природу Конституційного Суду України. Проте, чи повинні судді загальних судів ігнорувати згадану «фундаментальну природу конституційних прав», посилаючись на те, що це справа тільки КСУ?

За такого підходу, попри всі намагання КСУ забезпечити верховенство Конституції України і верховенство права (чого ми всі від нього очікуємо), суди загальної юрисдикції продовжуватимуть ігнорувати і по суті порушувати цей принцип у багатьох випадках у цілком аналогічних ситуаціях із сухим посиланням на те, що «так написано в законі» (переконаний, що в цьому місці читачі теж можуть пригадати один чи кілька таких випадків).

Я ж наведу приклад, наведений у моїй постанові: ще в 2004 році КСУ прийшов до висновку, що неможливість призначення покарання за нетяжкі злочини нижче нижчої межі (при тому, що така можливість існувала для більш тяжких злочинів) суперечить Конституції, а ми в 2017 році, тобто 13 років потому, тільки розпочали дискусію про те, чи може суд накласти адміністративне стягнення нижче нижчої межі, зокрема, у справі, де стаття КУпАП передбачає штраф, який у 33 рази (!) більший за мінімальний штраф, передбачений КК України! І при цьому досі не всі згодні з таким підходом (до речі ідею, яка підштовхнула мене до цього рішення, висловив саме С. Шевчук).

Щодо вказівки на те, що в нас не англосаксонська правова система. Згоден. Але правознавці, що спеціалізуються на порівняльному дослідженні правових систем світу, давно вже відзначили процеси «наближення» правових систем світу за їх основними ознаками: у країнах загального права збільшується роль законодавчого регулювання, а в країнах романо-германського права, навпаки, підвищується роль судової практики. Скажімо, в 2006 році в Україні на законодавчому рівні визнали, що практика ЄСПЛ є джерелом права (хоча її застосовували і раніше), а в 2010 році — що правові висновки ВСУ є обов’язковими для нижчих судів. Я вже не кажу про квазінорматворчу діяльність КСУ.

У будь-якому разі наша Конституція не містить прямої вказівки на те, яка в нас правова система, але багато проголошує про вже згаданий вище принцип верховенства права. То що ж заважає нам трансформувати нашу правову систему з метою створення оптимальних механізмів для ефективної дії цього принципу на практиці, навіть якщо це буде означати сприйняття деяких традицій і механізмів, притаманних іншим правовим системам?

Закликаю лише використовувати викладений в згаданій на початку цього посту постанові підхід дуже виважено і тільки тоді, коли це дійсно необхідно для утвердження справедливості і верховенства права, а не для «відмазування» «мажорів» чи інших зловживань!

Слід зазначити, що під час обговорення моєї постанови чимало учасників великої кількості дискусій цілком правильно звертали увагу на гострі питання, пов’язані із застосування ст. 164 КУпАП в цілому і в даному випадку зокрема.

Тому на цю частину питань (чому не малозначність, чому не ст. 156 КУпАП, чому не відсутність складу правопорушення?) я незабаром напишу окремо.

Наприкінці хотів би ще раз подякувати всім, хто приділив свій час озвученим проблемам — незалежно від того, погоджуєтесь Ви зі мною чи ні. Головне — думати про це, говорити про це та діяти для того, щоб щось у нашій країні змінилося на краще!

Блог отражает исключительно точку зрения автора. Текст блога не претендует на объективность и всесторонность освещения темы, о которой идет речь. 

Мнение редакции «Судебно-юридической газеты» может не совпадать с точкой зрения автора. Редакция не несет ответственность за достоверность и толкование приведенной информации и выполняет исключительно роль носителя.